Dictamen N° 7624

Texto del dictamen

N° 7.624 Fecha: 17-II-2004

Se ha solicitado a esta Contraloría General un pronunciamiento en orden a determinar si los recursos nacionales destinados a la ejecución de los proyectos que se lleven a efecto dentro del marco de los convenios internacionales celebrados entre el Gobierno de Chile y la Comunidad Europea, para el financiamiento de determinados programas, deben ajustarse a la normativa establecida en Ley N° 19.886, sobre bases de contratos administrativos de suministros y prestación de servicios.

La entidad recurrente expresa que existen tres programas y proyectos denominados "Programa Integral para la Superación de la Pobreza Urbana", "Programa Integrado de Gobernabilidad y Descentralización - Región de Coquimbo" y "Proyecto de Recuperación Ambiental y Desarrollo Socio-Productivo en Áreas Campesinas e Indígenas de la IX Región de la Araucanía", los cuales se ejecutan en virtud de lo dispuesto en los convenios de financiación suscritos entre el Gobierno de Chile y la Comunidad Europea, y sus normas complementarias, los que han sido promulgados, respectivamente, por los Decretos N°s. 1.754, de 1999, 1.753, de 1999 y 266, de 2003, todos del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Agrega que acorde con las normas contenidas en los aludidos acuerdos internacionales, la entidad responsable de la ejecución de los proyectos de que se trata es la "Unidad de Gestión", la que cuenta con plena autonomía en todos los aspectos operativos de las áreas administrativa, técnica y financiera. 
Es así como dicha entidad, dentro del proceso de contrataciones de bienes, servicios y obras, es la encargada de efectuar, entre otros aspectos, los llamados a concursos, las cotizaciones, la elaboración de bases y las respectivas adjudicaciones, correspondiendo, en tanto a AGCI celebrar y sancionar los convenios respectivos.

No obstante lo anterior, señala que, como a partir de la entrada en vigencia de Ley N° 19.886, los organismos públicos deben desarrollar todos sus procesos de adquisición y contratación de bienes, servicios y obras a que alude dicha normativa, utilizando solamente los sistemas electrónicos o digitales que establezca la Dirección de Compras y Contratación Pública, instituida en ese texto legal, le asiste la duda, acerca de si las adquisiciones y contrataciones que se efectúen al amparo de los programas en estudio, especialmente con aportes de procedencia nacional, contemplados en dichos tratados, deben someterse a la señalada ley.

Añade que de aplicarse aquella ley, sería AGCI y no la Unidad de Gestión la que tendría que efectuar los llamados a licitación y presentar las solicitudes de cotización a que da lugar la ejecución de los programas mencionados, acorde con los procedimientos y formalidades que al respecto se establezcan conforme a dicho texto normativo, lo cual se opondría a la preceptiva consignada en los tratados internacionales en comento.

Al respecto, cabe señalar que la "Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministros y Prestación de Servicios", N° 19.886, establece en su artículo 1° que los contratos que celebre la Administración del Estado, a título oneroso, para el suministro de bienes muebles, y de los servicios que se requieran para el desarrollo de sus funciones, se ajustarán a las normas y principios de dicho cuerpo legal y de su reglamentación. Agrega, el mismo precepto, que, supletoriamente, se les aplicarán las normas de Derecho Público y, en defecto de aquéllas, las normas de Derecho Privado.

A su turno, el artículo 18, dispone, en lo que interesa, en su inciso primero, que los organismos públicos regidos por esta ley deberán cotizar, licitar, contratar, adjudicar, solicitar el despacho y, en general, desarrollar todos sus procesos de adquisición y contratación de bienes, servicios y obras a que alude la presente ley, utilizando solamente los sistemas electrónicos o digitales que establezca al efecto la Dirección de Compras y Contratación Pública, añadiendo, en lo pertinente, el inciso segundo que dichos organismos no podrán adjudicar contratos cuyas ofertas no hayan sido recibidas a través de los indicados sistemas electrónicos o digitales.

Por otra parte, es preciso señalar que el artículo 3° de la ley referida contiene un precepto que establece excepciones a la aplicación de sus normas, siendo dable destacar la de la letra c), que favorece con dicha exclusión a "los contratos efectuados de acuerdo con el procedimiento específico de un organismo internacional, asociados a créditos o aportes que éste otorgue".

Como puede apreciarse, la normativa de Ley N° 19.886 precitada, establece un procedimiento al cual deben someterse, en general, los contratos que celebren, a título oneroso, los órganos de la Administración del Estado para el suministro de bienes muebles y de los servicios que requieran para el cumplimiento de sus funciones. Es así como, a partir de la vigencia de dicho cuerpo legal, tales organismos deben desarrollar todos sus procesos de adquisición y contratación de bienes, servicios y obras, utilizando los sistemas electrónicos o digitales que establezca la Dirección de Compras y Contratación Pública.

Sin embargo, se ha visto que de acuerdo con la letra c) del artículo 3°, antes citado, quedan exceptuados de la aplicación de las disposiciones de la mencionada ley y, por ende, de los procedimientos y formalidades que contiene, los contratos que se celebren de acuerdo con el procedimiento específico de un organismo internacional, asociados a créditos o aportes que éste otorgue.

Puede apreciarse, que la finalidad de esta última norma no es otra que excluir, en general, de la aplicación de las disposiciones de Ley N° 19.886 a los contratos que tengan por objeto ejecutar o cumplir programas que cuentan con financiamiento externo, en las modalidades señaladas, proveniente de organismos internacionales en virtud de contratos financieros o económicos o de acuerdos internacionales o tratados celebrados por el Gobierno, haciéndose por lo tanto prevalecer las reglas especiales que se contemplen en ellos.

Ahora bien, en relación con los proyectos y programas a que se refiere específicamente la consulta, cabe señalar que ellos están, desde luego, destinados a dar cumplimiento a los tratados internacionales antes individualizados, suscritos por el Gobierno de Chile y la Comunidad Europea, en virtud de los cuales esta última otorga su contribución financiera no reembolsable para ejecutar los proyectos respectivos.

A este respecto, cabe anotar que en los acápites "Organización y Gestión del Programa" de los anexos 2, de cada convenio de financiación, se establecen los órganos que participan en su ejecución, siendo dable destacar la "Unidad de Gestión", a la cual le corresponde asumir la planificación, dirección y ejecución de las acciones a que dan lugar los programas, con la autonomía que le confieren tales acuerdos, sin perjuicio de las funciones que se reconocen a su vez a la AGCI.

Asimismo, se fijan, además, los procedimientos para llevar a cabo las acciones y proyectos pertinentes y se establece, en cada caso, el monto del aporte financiero no reembolsable que se comprometen a otorgar tanto la Comunidad Europea como el Gobierno de Chile.

En estas condiciones, se advierte que los proyectos y programas de que se trata tienen por objeto dar cumplimiento a los referidos acuerdos internacionales, de modo que están sometidos a las normas que se contienen en ellos, en las cuales, como se viera, se establecen los procedimientos para la ejecución de las acciones y proyectos pertinentes, configurándose, de este modo, la excepción prevista en la letra c) del artículo 3° de Ley N° 19.886, en orden a que la ejecución de tales proyectos no queda sujeta a las disposiciones de dicho texto legal.

Finalmente, es dable manifestar que no altera el criterio expuesto, la circunstancia que los proyectos o programas en comento prevean, además, aportes a título de contraparte nacional, ya que como se ha visto corresponden a obligaciones pecuniarias contraídas por el Gobierno de Chile en virtud de los tratados internacionales referidos, de suerte que la utilización de esos fondos está, por cierto, sujeta a las reglas y procedimientos regulados en tales pactos.