Dictamen N° 441

Texto del dictamen

N° 441 Fecha: 8-I-2004

Atiende presentaciones de las Empresas de Transporte de Pasajeros "Comercial Vitacura S.A.", "Intercomunal 24 S.A." y "El Volcán Ltda." solicitan a la Contraloría General un pronunciamiento sobre la eventual infracción por parte del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones de los contratos de concesión celebrados con las empresas concesionarias de servicios de transportes de pasajeros de la ciudad de Santiago, correspondientes a la licitación del año 1998.

Expresan en síntesis que tal infracción consistiría en una aplicación errada de la metodología de reajustabilidad de la tarifa contenida en el Anexo N° 3 de las bases administrativas, por cuanto durante el mes de octubre de 2002 la Subsecretaría del ramo sustituyó el modelo de bus OH 1420 con transmisión automática, definido al momento de contratar como producto relevante para calcular el factor de la ecuación tarifaria "Valor de Reposición de Bus" (INVA), por el modelo chasis OH 1418 con transmisión mecánica, que por tratarse de un bus de menor precio y calidad, no pudo ser considerado como inversión adicional que sirva para calcular dicho factor, desvirtuando su objetivo ya que sólo puede contemplar aquellos productos que incorporen o sumen tecnología, por lo cual la rebaja de tarifa para el mes de noviembre de 2002, no se ajustó a las normas que rigen la concesión.

El Ministerio de Transportes, por ORD. N° 1.499, del 2003, en respuesta al informe requerido, ha remitido el ORD. N°  1.493, del mismo año, de la Subsecretaría respectiva, el que concluye que no es efectivo lo señalado por los recurrentes, toda vez que la generación del valor especifico del INVA constituye una operación eminentemente técnica cuyo indicador está a cargo del Instituto Nacional de Estadísticas (INE).

Sobre el particular, es menester señalar que las empresas recurrentes se adjudicaron los contratos de concesión de vías de la ciudad de Santiago para la prestación de servicios de transporte público remunerado de pasajeros, en la licitación pública 1998 I-II, cuyas bases administrativas sancionadas mediante resolución N° 1, de 12 de enero de 1998, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, modificada por la resolución N° 7, de 2000, de la misma Cartera, que forman parte de dichos convenios, establecen en el punto 2.9.2 sobre "Régimen Tarifario", que se entenderá por tarifa el valor máximo que puede cobrar el concesionario por el servicio prestado. Agrega la disposición que la tarifa estará sujeta a la metodología de reajustabilidad que se establece en el Anexo N° 3.
 
Por su parte, el anexo mencionado regula la metodología de reajustabilidad de las tarifas sobre la base de conjugar ciertos factores asociados a la estructura de costos de la actividad concesionada, tales como el precio del petróleo diesel, índice costo de mano de obra nominal, costo de neumáticos y valor de reposición de bus, de modo que la variación que ellos presenten durante la vigencia del contrato, ponderados de acuerdo a la importancia relativa que tienen en el desarrollo de la actividad, permite calcular mensualmente el reajuste de la tarifa de los servicios concesionados.

Ahora bien, el punto 2.2 del citado anexo, señala que el factor "Valor de Reposición de Bus" (INVA) constituye un indicador de la incidencia de inversiones adicionales sobre el valor de reposición base inicial de los vehículos. Luego, el numeral 3.2 del mismo documento, indica que corresponderá al Instituto Nacional de Estadísticas la generación de un indicador del precio relevante de un bus de la locomoción colectiva de Santiago, que cumpla con todos los requerimientos que fije el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, contabilizándose esta inversión adicional al momento en que se haga exigible de acuerdo con la normativa del Ministerio.

Como se puede apreciar, las disposiciones anotadas no establecen un modelo de bus específico para la determinación del indicador en comento, el que es generado únicamente por el organismo técnico mencionado, sin que exista intervención de la autoridad de transportes, la cual se limita a incorporar el valor entregado al polinomio de reajustabilidad para determinar el índice tarifario del mes correspondiente.

En ese contexto, cabe hacer presente que el Ministerio de Transportes encomendó al Instituto Nacional de Estadísticas, mediante convenio de 8 de enero de 1998, la preparación de una metodología para calcular el precio medio mensual de los buses de transporte colectivo licitado, comprometiéndose a proporcionar los antecedentes necesarios sobre las características y especificaciones técnicas que detallen el tipo de bus a considerar y las marcas, modelos e identificación de las carrocerías correspondientes.

Asimismo, le encargó el levantamiento, validación y procesamiento mensual de la información estadística, para iniciar, a contar de enero de 1998, el cálculo del Indicador Precio Medio Mensual de Buses de la Locomoción Colectiva Licitada.

Por consiguiente, de acuerdo a lo expuesto resulta improcedente sostener que el Ministerio de Transportes habría incurrido en una actuación ilegal al haber aplicado erradamente la metodología de reajustabilidad de la tarifa indicada en el Anexo N° 3 de las respectivas bases de licitación, por cuanto el hecho imputado por las empresas recurrentes como irregular se encuentra radicado en la Institución Estadística señalada, la que a través de métodos técnicos efectúa el cálculo del indicador que sirve de base al factor en estudio, sin la participación de la autoridad ministerial mencionada.

Respecto a que se habría desvirtuado el objetivo del factor de la ecuación tarifaria "Valor de Reposición de Bus" (INVA) al definir, durante octubre de 2002, como producto relevante necesario para desarrollar la actividad un modelo de menor precio y tecnología que el primitivamente considerado - bus con chasis OH 1420- como lo sería el modelo chasis OH 1418 con transmisión mecánica, cabe señalar que el artículo 3.2 del citado Anexo N°3 precisa que se consideran como inversiones adicionales, las mínimas necesarias para cumplir con la exigencia normativa requerida para prestar el servicio concesionado que resulte aplicable con posterioridad al 15 de enero de 1998 y que no esté contemplada en las bases de la licitación.

Del precepto anotado, es posible advertir que la metodología de reajustabilidad considera en el factor en análisis, las inversiones adicionales en relación al modelo de bus originalmente previsto en las bases de licitación y además aquellas fluctuaciones que experimente en el tiempo el precio de un producto ponderado por la importancia relativa que tiene en la estructura de costos de la actividad que se regula, a través de la determinación del valor de reposición de un bus que cumpla con las exigencias de la autoridad para desarrollar la actividad.

En este sentido, si el modelo de bus considerado para determinar el índice de inversión en comento, deja de cumplir con tales exigencias no resulta jurídicamente aceptable que pueda mantenerse como producto relevante cuyo precio sea la base para determinar el indicador que exige tal cumplimiento, del mismo modo si las variaciones impuestas por el mercado determinan su descontinuación o termina su comercialización debido a su obsolescencia, ya que el factor INVA debe reflejar los costos reales necesarios para el desarrollo de la actividad de transportes en las condiciones normativas que fije la autoridad, ciñéndose, por ende, a todos los requerimientos técnicos mínimos exigidos por el Ministerio del ramo para prestar el servicio de locomoción colectiva.

En tales condiciones, con anterioridad al mes de octubre, el INE consideró como producto relevante al modelo de transmisión automática identificado como OH 1420, por ser éste el que cumplía con los exigencias dispuestas en el artículo 3°, numeral 20.4 del decreto 122, de 1991 del Ministerio de Transportes, modificado por el decreto 295, de 1994, de la misma Cartera, el que señalaba que “los buses M y P que se incorporen a contar del 1 de enero de 1995 a los servicios de locomoción colectiva urbana de la ciudad de Santiago, deberán contar con transmisión automática". Posteriormente, mediante el decreto 208, de 2000, del mismo Ministerio, se incorporó a la citada norma la opción de que los referidos buses fueran de transmisión mecánica, lo cual no significó que el Instituto Estadístico cambiara el modelo en cuestión, atendido a que satisfacía todos los requerimientos técnicos exigidos por la normativa vigente a dicha época, incluida la legislación ambiental.

Sin embargo, con la dictación del decreto 130, de 2001, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, "Norma de Emisión de Contaminantes Atmosféricos para Buses de Locomoción Colectiva de la Ciudad de Santiago", se estableció que a partir de septiembre del 2002, los vehículos nuevos que ingresaran al parque de transporte colectivo tendrían que cumplir con los estándares de emisión fijados por las normas internacionales EPA 98 y EURO 3, señalando al respecto nuevos límites de emisión para monóxido de carbono, hidrocarburos totales, hidrocarburos no metánicos, metano, óxidos de nitrógeno y material particulado, norma que no cumplía el bus modelo OH 1420 mencionado, lo que detuvo su comercialización.

En ese contexto, tal como expresa el INE mediante informe N° 2244, de 2002, los cambios normativos señalados y la situación del mercado implicaron que el modelo utilizado en el cálculo del "Valor Promedio del Bus" hasta septiembre de dicho año fuera reemplazado por un bus con chasis OH 1418 de transmisión mecánica, el cual coincide plenamente con el identificado e informado por la Subsecretaría de Transportes, de modo que dicha modificación se ajustó plenamente a los requerimientos exigidos por la autoridad administrativa, conforme a las normas contractuales anotadas.

En mérito de las consideraciones expuestas, se desestima la reclamación de las empresas recurrentes, por cuanto se han ajustado a derecho las actuaciones de la Administración con motivo de la aplicación de la metodología de reajustabilidad de las tarifas para el servicio de locomoción colectiva de Santiago licitada 1998 I y II, en el periodo mencionado.