Dictamen N° 44608

Texto del dictamen

Nº 44.608 Fecha: 08-X-2003

Mediante el oficio Nº 1.974, de 2003, el Excelentísimo Tribunal Constitucional ha solicitado que, de conformidad a lo preceptuado por los artículos 42 y 48 de la Ley Orgánica Constitucional Nº 17.997, de ese Tribunal, la Contraloría General informe acerca del reclamo de inconstitucionalidad - Rol Nº 388 -, formulado por los Honorables Diputados que lo suscriben en contra del Decreto Supremo Nº 56, de 2003, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, Subsecretaría de Transportes.

Los requirentes, según expresan basados en el artículo 82 Nº 5 de la Carta Fundamental, solicitan, en síntesis, que se declare la inconstitucionalidad parcial del referido decreto Nº 56, en atención a que su artículo único, en sus numerales 2 y 18, infringiría el principio de reserva legal que consagran los artículos 6°, 7°, 32 Nº 8 y 60 del Código Político, al establecer por vía administrativa una restricción a los derechos y garantías fundamentales y la creación de una función jurisdiccional a través de un instrumento normativo que carece de jerarquía para tal efecto, consistente en otorgar facultades por la vía reglamentaria al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones o Secretaría Regional de dicha Cartera, en su caso, sin el correspondiente respaldo legal, lo que se realiza limitando indebidamente, entre otros, el derecho de igualdad ante la ley, la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, la igual repartición de las cargas públicas y el ejercicio de una actividad económica lícita, el derecho de propiedad y la esencia de los derechos, vulnerando, por tanto, el artículo 19 N°s. 2, 3, 8, 20, 21, 24 y 26; y los artículos 73 y 74, todos de la Constitución Política de la República.

I- Disposiciones objetadas.

Sobre el particular, corresponde precisar, en primer término, que mediante el citado decreto Nº 56, de 2003, tomado razón por esta Contraloría General con fecha 29 de julio pasado, por estimarlo ajustado a derecho, se introdujeron a través de su artículo único, numerales 1 a 24, diversas modificaciones al Decreto Supremo Nº 212, de 1992, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, Reglamento de los Servicios Nacionales de Transporte Público de Pasajeros.

Las referidas modificaciones, en lo que concierne a las objeciones formuladas por los requirentes, son del siguiente tenor:

El numeral 2 del citado artículo único, dispone que

"Agrégase a continuación del artículo 1°, el siguiente artículo 1° bis: Las Concesiones de servicios de transporte público de pasajeros que se otorguen mediante licitación pública conforme al artículo 3° de la ley Nº 18.696, deberán sujetarse a las bases de licitación definidas por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones y tendrán el plazo de duración que en éstas se determine.

Una vez concluido el plazo de las concesiones de servicios de transporte público de pasajeros y siempre y cuando se verifique alguno de los supuestos establecidos en el inciso segundo del artículo 3° del la ley Nº 18.696, los servicios deberán ser nuevamente entregados en concesión mediante licitación pública por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, ya sea en la misma forma o modalidad, o divididos o integrados conjuntamente con otros servicios. La correspondiente licitación deberá efectuarse con la anticipación necesaria para que no exista solución de continuidad entre las concesiones.

No obstante lo señalado en el inciso precedente y de forma excepcional el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones podrá, por razones de interés público y de buen servicio, establecer condiciones de operación, condiciones de utilización de vías específicas para determinados tipos o modalidades de servicios, tarifas, estructuras tarifarias y demás condiciones que estime pertinentes, en caso de que, verificado alguno de los supuestos establecidos en el inciso segundo del artículo 3° de la ley Nº 18.696, no resulte posible poner en marcha los nuevos servicios licitados, inmediatamente después que expiren los anteriores. En todo caso, esta potestad deberá ejercerse por resolución del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones y su aplicación no podrá ser superior a 18 meses, período que sólo podrá ser renovado por motivos fundados. Dicha resolución, o su renovación según sea el caso, deberá ser publicada en el Diario Oficial".

Por su parte, el numeral 18 del mismo artículo establece: " Reemplázase el articulo 89°, por el siguiente:

El Secretario Regional respectivo será competente para conocer y resolver sobre las sanciones referidas. De acuerdo a los antecedentes que obren en su poder, formulará cargos al responsable del servicio, los que se le notificarán por carta certificada dirigida al domicilio anotado en el Registro. El afectado tendrá un plazo de 5 días hábiles para presentar sus descargos, oportunidad en la cual deberá aportar todos los elementos probatorios que estime necesario. Cumplido dicho término, el Secretario Regional deberá resolver la aplicación de las sanciones pertinentes, mediante resolución fundada, la que deberá dictarse en un plazo no superior a 10 días hábiles y notificarse al responsable del servicio por carta certificada.

En contra de la resolución que aplique una sanción procederá el recurso de reposición ante el Secretario Regional que la hubiere dictado, quien deberá resolver dicho recurso en un plazo de 5 días hábiles a contar de su interposición. El recurso de apelación para ante el Subsecretario de Transportes procederá sólo cuando se trate de la cancelación del servicio o de la aplicación de una suspensión igual o superior a 20 días.

Estos recursos deberán interponerse conjuntamente, cuando corresponda, dentro del plazo fatal de 5 días hábiles contados desde la notificación y deberán ser fundados. El recurso de apelación se interpondrá siempre en subsidio del de reposición y para el caso que éste no sea acogido. La resolución que se pronuncie sobre el recurso de apelación deberá dictarse en un plazo de 10 días hábiles contados desde la recepción de los antecedentes respectivos en la Subsecretaría de Transportes.

Una vez resuelta la apelación, se remitirá el expediente al Secretario Regional respectivo, para efectos de notificar al afectado, en los mismos términos señalados en el inciso primero.

En el caso de servicios interurbanos que cometan infracciones fuera de la región donde se encuentren inscritos, el Secretario Regional que tome conocimiento de dicha infracción, deberá informar del hecho a aquel correspondiente al lugar donde dicho servicio se encuentre registrado, a objeto de que éste inicie el procedimiento administrativo señalado, con el solo mérito de los antecedentes en que se funda la denuncia, los que deberán ser remitidos al efecto.

Todas las notificaciones por carta certificada que establece el presente reglamento se entenderán practicadas, para todos los efectos, al quinto día hábil contado desde la fecha de su recepción por la oficina de correos correspondiente a la expedición de la correspondencia, circunstancia que deberá constar en el proceso administrativo respectivo y en un Libro que al efecto se llevará en cada Secretaría Regional.

Una vez que se encuentre firme la resolución que dispone la aplicación de cualquiera de las sanciones antes señaladas, se deberá proceder a su registro en la hoja de vida que deberá llevar el Secretario Regional para cada servicio.

Los plazos de días hábiles que se establecen en el presente decreto no incluirán los días sábado".

II- Consideraciones previas.

Puntualizado lo anterior, y en cumplimiento de lo previsto en los antes mencionados artículos 42 y 48 de la ley Nº 17.997, cumple esta Contraloría General con expresar que con motivo del examen previo de legalidad del aludido decreto Nº 56, analizó detenidamente la constitucionalidad de las medidas impugnadas, estimándolas conforme al ordenamiento jurídico.

Según se demuestra con las consideraciones que pasan a exponerse, y a diferencia de lo que sostienen los Honorables Diputados, recurrentes, los numerales cuestionados no infringen el principio de reserva legal ni vulneran garantías constitucionales, por lo que el reclamo de que se trata debe ser desestimado en todas sus partes.

El Decreto Supremo Nº 56, de 2003, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, se ajusta al ordenamiento constitucional y legal vigente. Al respecto esta Contraloría General debe manifestar que ha efectuado el examen pertinente con apego a los criterios aplicados en materia de hermenéutica constitucional, toda vez que la Constitución Política es un todo orgánico y sistemático cuyo sentido ha de ser determinado con racionalidad y de manera que exista entre todas sus normas la debida correspondencia y armonía, sin que sea lícito al intérprete concluir en forma tal de anular o privar de eficacia a alguno de sus preceptos, criterios interpretativos coincidentes con los de ese Tribunal Constitucional expresados en diversas sentencias.

La referida concepción, aplicada precisamente a la problemática de la normativa reguladora de los servios nacionales de transporte público de pasajeros, permitió a este Organismo Contralor concluir que el referido decreto Nº 56 se ajusta a derecho.

III- Fundamento legal del Decreto Supremo Nº 56, de 2003, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.

Sobre el particular, debe manifestarse que el constituyente de 1980, al variar el principio de dominio legal mínimo vigente en la Constitución de 1925, por el de dominio legal máximo, determinó que sólo las materias que no han sido reservadas expresamente a la ley son de competencia de la potestad reglamentaria autónoma, y asimismo admitió la potestad reglamentaria que tiene por misión poner en ejecución las normas legales.

Al efecto, tomando en consideración el sentido del cambio antes descrito y las características propias de las disposiciones legales - abstracción y generalidad -, el ámbito de una ley no puede extenderse a regular situaciones que son privativas del reglamento. A este respecto cumple señalar que el ordenamiento constitucional establece que el ejercicio de los derechos fundamentales, como los aludidos en la presentación de la especie, sólo puede regularse por medio de una ley, lo que excluye la posibilidad de que el Ejecutivo dicte disposiciones sobre tal materia y exige que las cuestiones básicas de regulación o limitación de los derechos sean efectuadas por el legislador, sin que pueda intervenir en ese campo el titular de la potestad reglamentaria. Además, no sólo se consulta reserva en favor del legislador, sino que también se limita la libertad de acción del mismo en la regulación de los derechos fundamentales, el cual queda obligado a pormenorizar las materias objeto de dicha reserva.

Sin embargo, no puede dejar de considerarse que la reserva legal no excluye las remisiones que el legislador pueda efectuar a la autoridad administrativa para reglamentar las leyes, puesto que le corresponde, conforme a los criterios de generalidad, abstracción, igualdad, carácter innovador y cualidad básica que singularizan a la ley en el sistema jurídico, regular las materias en sus aspectos fundamentales y establecer objetivos a perseguir, posibilitando el ejercicio de la potestad reglamentaria en cuanto a la implementación específica o desarrollo de aspectos concretos determinados por la ley.

Conforme con lo expuesto precedentemente, basta que los preceptos legales entreguen reglas fundamentales, pudiendo remitirse al reglamento su ejecución o complementación, dentro de los parámetros establecidos en la ley, pues si ésta no se atuviera a los preceptos básicos, carecería de sentido la potestad reglamentaria de ejecución. En efecto, no es posible concebir que las actividades sociales se desarrollen o los derechos se ejerzan bajo el solo imperio de la ley desvinculados de la normativa reglamentaria, criterio  que ha sido recogido en numerosos fallos de ese Excmo. Tribunal, pudiendo citarse a vía ejemplar los Roles N°s. 153, 183 y 253, de 1993,1994 y 1997, respectivamente.

1- Facultad legal del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones para fijar condiciones y dictar la normativa dentro de la que funcionará el transporte nacional de pasajeros remunerado.

El artículo 3°, inciso primero, de la ley Nº 18.696 dispone que el transporte nacional de pasajeros remunerado, público o privado, individual o colectivo, por calles o caminos se efectuará libremente, "sin perjuicio que el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones establezca las condiciones y dicte la normativa dentro de la que funcionarán dichos servicios, en cuanto al cumplimiento obligatorio de normas técnicas y de emisión de contaminantes de los vehículos, así como en lo relativo a condiciones de operación de los servicios de transporte remunerado de pasajeros de utilización de las vías".

El inciso segundo de la señalada disposición previene que "El Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, sin perjuicio, de lo dispuesto en el artículo 118 de la ley Nº 18.290, podrá, en los casos de congestión de las vías, de deterioro del medio ambiente y/o de las condiciones de seguridad de las personas o vehículos producto de la circulación vehicular, disponer el uso de las vías para determinados tipos de vehículos y/o servicios, mediante procedimientos de licitación pública, para el funcionamiento del mercado de transporte de pasajeros".

Pues bien, una parte importante de las condiciones de operación y de utilización de vías que deben cumplir los servicios urbanos y rurales de transporte de pasajeros que se prestan con buses en zonas urbanas, según la precitada disposición legal, se encuentra considerada en el decreto Nº 212, de 1992, citado, modificado por el decreto Nº 56, cuya inconstitucionalidad parcial se solicita.

Al respecto es preciso indicar que el numeral 2 del artículo único de dicho decreto Nº 56 fue dictado en consideración a los estatuido en los incisos primero y segundo del artículo 3° del cuerpo legal antes citado, a fin de establecer ciertas condiciones adecuadas para lograr la satisfacción de las necesidades de la colectividad, de manera de prevenir eventuales externalidades negativas como son, entre otras, la congestión vehicular y la discontinuidad del servicio de transporte público, en el evento de que no sea posible poner en marcha servicios licitados con posterioridad a la expiración de la licitación de vías. Debe puntualizarse que las condiciones que autoriza establecer el decreto Nº 56 son excepcionales y su duración es por un tiempo determinado.

En suma, resulta preciso concluir que lo establecido en dicho numeral 2 corresponde a la regulación de una materia que se encuentra prevista en el artículo 3° de la ley Nº 18.696, la que aplica las facultades legales antes consignadas, a través de la autoridad que se encuentra habilitada para establecer las condiciones de operación y de utilización de vías - atribución esta última que evidentemente es comprensiva de las de fijación de tarifas y estructuras tarifarias-, quedando el ejercicio de las mismas constreñido a la ocurrencia de los supuestos ya descritos, con el objeto de resguardar la continuidad y mejorar los estándares de operación de los servicios de transporte público remunerado de pasajeros prestados con vehículos motorizados en las vías públicas sometidas a licitación, de manera que la medida cuestionada da estricto cumplimento a lo dispuesto en el precepto legal citado, con lo cual no infringe los artículos 6°, 7° 32 Nº 8 y 60 de la Carta Suprema. A mayor abundamiento, resulta necesario acotar que el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones se encuentra facultado por la referida norma legal para establecer directamente las aludidas condiciones, vale decir sin mediar la expedición de un acto administrativo como el decreto Nº 56.

2- Potestad sancionatoria del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.

La potestad sancionadora es imprescindible para la Administración, ya que constituye un complemento de la potestad de mando o imperativa, que por sí sola no es suficiente para asegurar el cumplimiento de las órdenes y mandatos, puesto qué siempre será indispensable la coerción, que se traduce en una sanción correctiva. La Administración tiene a su cargo el funcionamiento regular y continuo de los servicios públicos, situación en que se encuentran los servicios de transporte público remunerado de pasajeros, y como tales implican el desarrollo de una actividad que no puede ejercitarse sin la observancia de una cierta disciplina. Privarla de un poder sancionador implicaría favorecer la ocurrencia de excesos en desmedro de los derechos de la colectividad. Tal potestad radica en la competencia de las autoridades administrativas, en la especie el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, para imponer sanciones por las infracciones a las órdenes o mandatos de aquélla.

En tal ámbito de materias, es incuestionable que la Administración debe a la vez determinar si el infractor está o no incurriendo en una irregularidad en un caso determinado, y siendo así, le corresponde concretar la existencia del acto o hecho dañino, y consecuentemente, debe determinar la aplicación de la sanción.

Por otra parte, es preciso señalar que la aplicación de una sanción administrativa, en ningún caso puede impedir el legítimo derecho del afectado de reclamar a través del ejercicio de los recursos y acciones que consagra el ordenamiento jurídico, sea ante la misma Administración o ante los Tribunales de Justicia.

Sobre el particular, debe expresarse que le ley Nº 18.059, que asigna al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones el carácter de organismo rector nacional de tránsito, establece en su artículo 1° que " el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones será el organismo normativo nacional encargado de proponer las políticas en materia de tránsito por calles y caminos y demás vías públicas o abiertas al uso público y de coordinar, evaluar y controlar, su cumplimiento.

En esta calidad le corresponderá, especialmente, ejercer las siguientes atribuciones.

a) Proponer al Presidente de la República las políticas, planes y programas relativas a tránsito público;

b) Controlar y fiscalizar el cumplimiento de las acciones enumeradas en la letra anterior y evaluar sus resultados"...

"d) Dictar, por orden del Presidente de la República las normas necesarias e impartir las instrucciones correspondientes para el adecuado cumplimiento de las disposiciones relativas al tránsito terrestre por calles y caminos"...

A su turno, el artículo 3° prevé " Las facultades señaladas en la letra b) del artículo 1° y en el artículo 2°, podrán ser ejecutadas por los respectivos Secretarios Regionales, Ministeriales, previa delegación del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones".

Conforme a lo precedentemente expuesto y la preceptiva legal citada, en criterio de esta Contraloría General el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones cuenta con atribuciones suficientes no sólo para imponer las normas reguladoras de los servicios nacionales de transporte público de pasajeros, sino que además las relativas a la fiscalización y el control de las mismas y, consecuentemente, para dictar las correspondientes a las sanciones administrativas que aseguren su cumplimiento, facultad esta última cuya aplicación se radicó en los pertinentes Secretarios Regionales Ministeriales, en virtud de lo dispuesto por el artículo 3° de la citada ley Nº 18.059.

Por tanto, el número 18 del artículo único del mencionado decreto Nº 56, sólo cumple la finalidad de ejercer la potestad sancionatoria a que se ha hecho referencia, sin que ello signifique en ningún caso atribuirse funciones, jurisdiccionales a que aluden los artículos 73, 74 y los Capítulos VII y VIII de la Carta Fundamental y, por ende, no vulnera los artículos N°s. 5°, 6°, 7° y 19 Nº 3 de la referida Constitución Política.

Aplicando el criterio expuesto y la disposición legal invocada, el decreto Nº 212, de 1992, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, antes de su modificación por el decreto Nº 56, ya establecía en sus artículos 88 a 94 las normas reguladoras de sanciones administrativas de cancelación de inscripción de los servicios en el Registro Nacional de Servicios de Transporte de Pasajeros, de suspensión y de amonestación de los mismos, cuya imposición quedó radicada en los respectivos Secretarios Regionales Ministeriales, sin perjuicio de las sanciones que puedan aplicar los Juzgados de Policía Local en el ámbito de su competencia.

IV- Derecho de propiedad y demás garantías constitucionales.

En lo que concierne a la supuesta infracción del derecho de propiedad consagrado en el artículo 19 Nº 24 de la Constitución Política de la República, en que se habría incurrido con la dictación del mencionado decreto Nº 56, en lo atinente al número 2.de su artículo único, por importar una limitación al dominio sin existir fuente legal, cumple precisar, que la regulación dispuesta por aquél no ha tenido otra finalidad que desarrollar una norma de rango legal que por sí sola constituye una limitación al derecho de propiedad, sin modificarla o ampliarla de manera alguna, y se circunscribe a explicitar en un aspecto la restricción al derecho de dominio prevista en el artículo 3° de la ley Nº 18.696, como ya quedara consignado, en razón de la función social que permite imponer limitaciones que deriven de ella, rol que comprende cuanto exijan los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad y salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental, precepto que debe relacionarse con el articulo 19 Nº 8, sobre el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, desde el instante que el artículo único, numerando 2, aludido, tiene por finalidad disponer una medida excepcional y temporal tendiente a contrarrestar, entre otros, los efectos negativos para la utilidad y la salubridad públicas y condiciones medio ambientales que pudieran derivar de la imposibilidad de poner en marcha los procesos de licitación de vías, cuyo objetivo primordial es precisamente salvarguardar la ocurrencia de tales efectos perniciosos para la colectividad.

En tal contexto, compete al Estado velar para que este derecho no sea afectado. Lo anterior, sin perjuicio de que la ley pueda establecer restricciones específicas al ejercicio de determinados derechos o libertades para proteger el medio ambiente, la utilidad y salubridad públicas, por cuanto el Estado, en cumplimiento de su finalidad de promover el bien común en los casos de conflictos de intereses, debe velar por la primacía de los intereses generales por sobre los particulares.

En consecuencia, corresponde puntualizar que tratándose de la normativa de transporte público, entendida como el conjunto de preceptos legales y reglamentarios a que debe ceñirse la prestación de los servicios pertinentes, la propiedad puede verse constreñida por esa normativa sin afectar su esencia, constituyendo un límite de las facultades o atributos esenciales de que está dotado el dominio, en interés de la sociedad y en resguardo del bien común, lo cual permite que se originen las condiciones adecuadas para lograr la satisfacción de las necesidades de la comunidad. Conforme a ello, la medida dispuesta por el decreto que se impugna, no hace sino prevenir que se origine una discontinuidad del servicio de transporte público, como asimismo que se produzcan externalidades negativas consistentes en la generación de congestión vehicular en desmedro del medio ambiente y de la salud de la colectividad, con la finalidad de dar acatamiento a los mandatos constitucionales antes invocados.

En otro orden de consideraciones, debe tenerse presente que la medida que se cuestiona se aplica de manera general a todas las personas que se encuentren en las situaciones previstas en la normativa legal y reglamentaria pertinente, debiendo descartarse, por ende, la supuesta violación de los artículos 19 N°s. 2, 20 y 21 de la Ley Suprema, que consagran las garantías concernientes a la igualdad ante la ley, igual repartición de las cargas públicas y el derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional.

Por otro lado, respecto a lo afirmado por los requirentes en relación con el artículo 19 Nº 26 de la Constitución Política de la República, debe señalarse que ha quedado demostrado en el cuerpo de este oficio que tampoco se afecta la esencia de los derechos a que aluden.

V- Conclusión.

En consecuencia, y de conformidad con lo precedentemente expresado, esta Contraloría General estima que el Decreto Supremo Nº 56, de 2003, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, se ajusta íntegramente a la Carta Fundamental y a los cuerpos legales analizados, sin que, por tanto, con su dictación, el Presidente de la República haya transgredido, cómo expresan los requirentes, los artículos 5°, 6° y 7°; 19 N°s 2, 3, 8, 20, 21, 24 y 26; 32 Nº 8, 60, 73 y 74, de la misma Ley Suprema.

Por consiguiente, esta Entidad de Control hace llegar a ese Excmo. Tribunal el presente informe, en conformidad con lo preceptuado en los artículos 42 y 48 de la ley Nº 17.997, antes citada.