Dictamen N° 34021

Texto del dictamen

N° 34.021  Fecha: 11-VIII-2003

La Comisión de Recursos Naturales, Bienes Nacionales y Medio Ambiente, de la Cámara de Diputados, se ha dirigido a esta Contraloría General solicitando un pronunciamiento definitivo acerca de la resolución exenta N° 228, de 2002, de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región Metropolitana, atendido lo dictaminado en los oficios N°s 52.241, de 2002, y 20.477, de 2003, de esta Entidad de Control, así como respecto del reexamen de dicha resolución ordenado efectuar a la autoridad ambiental en el segundo de los citados pronunciamientos.

Por su parte, el diputado señor ANB y el director de la O.N.G. Terram don RPG, solicitan que esta Contraloría General confirme en lo pertinente el dictamen N° 52.241 de 2002, que fue complementado por el N° 20.477 de 2003, atendido que, según manifiestan, el Director Ejecutivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente habría apelado de tales dictámenes ante esta Entidad, "recurso cuyo pronunciamiento se encuentra pendiente", pidiendo, por las razones que indican, que se "rechace en toda y en cada una de sus partes" la "apelación deducida por la Comisión Nacional del Medio Ambiente".

l.- Cuestión preliminar.

En relación con la apelación a que se alude en el párrafo precedente, cabe manifestar que en la actualidad no existe en tramitación ante esta Contraloría General ninguna solicitud de reconsideración del ya mencionado dictamen N° 52.241, de 2002, el cual, tal como se ha señalado, fue complementado por el N° 20.477, de 2003.

II.- El dictamen N° 52.241 de 2002.

En atención a las modificaciones introducidas a la resolución exenta N° 433, de 2001, de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región Metropolitana -que calificó favorablemente con condiciones el proyecto Relleno Sanitario Santa Marta-, por la resolución exenta N° 228, de 2002 -que aprobó el denominado "plan de cumplimiento" presentado por el titular del proyecto-, la Comisión de Recursos Naturales, Bienes Nacionales y Medio Ambiente, de la Cámara de Diputados, solicitó un pronunciamiento a la Contraloría General acerca de si las resoluciones de calificación ambiental podían ser objeto de modificaciones en los requisitos y condiciones que ellas establecieran.

A través del dictamen N° 52.241, de 2002, la Contraloría General señaló, en síntesis, que siendo el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental un procedimiento reglado, las resoluciones de calificación ambiental sólo pueden modificarse, además de las situaciones en que ello procede conforme con la propia regulación del procedimiento, en caso de invalidación o previa evaluación del impacto ambiental de las modificaciones de un proyecto sometido al Sistema.

En tales circunstancias, en dicho pronunciamiento se estimó que determinados aspectos del denominado "plan de cumplimiento" importaban modificaciones a la resolución de calificación ambiental no admisibles a la luz de lo anteriormente expuesto y que, en consecuencia, tales modificaciones debían ser invalidadas por la autoridad ambiental.

III.- El dictamen N° 20.477, de 2003.

El Director Ejecutivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente y el Presidente de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región Metropolitana, solicitaron, separadamente, la reconsideración del dictamen N° 52.241, de 2002, y para ello invocaron variados argumentos que, en su concepto, permitirían concluir que -en general- la autoridad ambiental cuenta con amplias atribuciones para modificar las resoluciones de calificación ambiental.

La Contraloría General, teniendo en cuenta los argumentos de hecho y de derecho invocados por las entidades recurrentes, así como la normativa ambiental vigente y la jurisprudencia administrativa emitida sobre el particular, consideró indispensable efectuar un reestudio acerca de la materia y en virtud de ello emitió el dictamen N° 20.477, de 2003, que complementa el anterior.

Este dictamen, luego de desestimar una alegación de incompetencia invocada por la Comisión Nacional del Medio Ambiente, ratificó el carácter reglado del procedimiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, y de igual modo que no resulta procedente modificar discrecionalmente los actos administrativos que son el resultado de procedimientos reglados.

Asimismo, señaló los casos en que es jurídicamente posible modificar una resolución de calificación ambiental, cuales son, además de las situaciones en que ello procede conforme con la propia regulación del procedimiento, la invalidación y las modificaciones de proyectos sometidos al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, agregándose los derivados del plan de seguimiento.

En relación con el señalado plan, cabe recordar que por las razones que en ese dictamen se indican, se determinó que la autoridad ambiental, en caso de que las variables ambientales relevantes que dieron origen al Estudio de Impacto Ambiental no evolucionen según lo establecido en la documentación que forma parte de la evaluación respectiva, se encuentra en el deber de adecuar la resolución de que se trate.

Sin embargo, en ese documento se precisó que la facultad aludida está sujeta, por las características propias de la normativa ambiental, a una doble restricción, ya que por una parte procede exclusivamente cuando las variables ambientales relevantes no evolucionan de acuerdo con lo previsto, y por la otra sólo se permite adoptar las medidas necesarias para corregir esa situación.

Adicionalmente en este pronunciamiento, sobre la base de la interpretación de las normas pertinentes, se fijaron a la autoridad criterios en orden a que no corresponde que las resoluciones de calificación ambiental regulen aspectos menores sin impacto ambiental; a que las modificaciones de proyectos o actividades ya iniciados y que no signifiquen cambios de consideración, no están sometidas al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, y a que la fiscalización y la potestad sancionatoria deben ejercitarse con la debida racionalidad, en términos de que no pueden limitarse a una mera contrastación formal entre la resolución de calificación ambiental y los hechos.

Concluyó también, respecto de la invalidación ordenada por el oficio N° 52.241, de 2002, que la autoridad debe reexaminar los actos pertinentes en cuanto a su procedencia de acuerdo al nuevo dictamen, y de no ser procedentes, debe invalidarlos, considerando al efecto los criterios generales sobre la materia en cuanto a la eventual buena fe de los terceros titulares de los proyectos y las situaciones jurídicas consolidadas al amparo de la actuación de la autoridad administrativa.

De este modo, es posible observar que la única innovación sustantiva dispuesta en el dictamen N° 20.477, de 2003, respecto del N° 52.241, de 2002, consistió en reconocer que las resoluciones de calificación ambiental pueden ser modificadas no sólo en virtud de la invalidación o previa evaluación del impacto ambiental de las modificaciones de un proyecto sometido al Sistema -como se declaró en el dictamen del año 2002 recién citado-, sino que también como consecuencia de los planes de seguimiento, siendo útil añadir que las precisiones respecto de las limitaciones a la procedencia de la invalidación no fueron sino una reiteración explícita de los criterios jurisprudenciales vigentes en esa materia. 

IV.- Aspecto central de los dictámenes N°s 52.241, de 2002 y 20.477, de 2003.

Una de las funciones que constitucional y legalmente le corresponden a la Contraloría General, es interpretar las leyes que rigen a los órganos de la Administración del Estado de manera general y vinculante para éstos.

Desde esta perspectiva, es necesario destacar que los dictámenes de que se trata definen una cuestión de orden e interés general, cual es específicamente la posibilidad de modificar las resoluciones de calificación ambiental.

Esta materia fue la consulta precisa de esa Comisión de la Cámara que motivó el primer dictamen, y fue también la materia principal respecto de la cual la Dirección Ejecutiva de la 	Comisión Nacional del Medio Ambiente y el Presidente de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región Metropolitana solicitaron su reconsideración.

Ahora bien, la definición jurídica de los casos en que es posible modificar las resoluciones de calificación ambiental constituye una cuestión general de gran importancia para el adecuado funcionamiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, fundamentalmente desde la perspectiva de las garantías constitucionales de los N°s 8 -derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación-, y 21 -derecho a desarrollar actividades económicas-, del artículo 19 de la Constitución Política, y, en relación con ellas, del rol de la autoridad ambiental.

En efecto, por una parte las personas que desarrollan actividades empresariales y que cuentan con resoluciones de calificación ambiental favorables, tienen derecho a que la autoridad no altere esa calificación, fijándoles discrecionalmente nuevas exigencias.

Por la otra, todas las personas tienen derecho a exigir que la autoridad que calificó favorablemente un proyecto, no altere esa calificación disminuyendo discrecionalmente las exigencias ambientales, y que, asimismo, adopte las correcciones en el caso de que, no obstante haber sido calificado favorablemente por la autoridad y haber sido ejecutado por el titular con estricto apego a la resolución de calificación ambiental, las variables ambientales relevantes no evolucionan de acuerdo con lo esperado.

En este sentido, no es vano resaltar que la interpretación de la normativa que se contiene en el dictamen N° 20.477 complementa la contenida en el N° 52.241, de 2002, cautelando del mejor modo posible, en el marco del ordenamiento jurídico vigente, la adecuada correlación entre tales derechos fundamentales.

De esta manera, entonces, desde la perspectiva del control de juridicidad que define el marco de las atribuciones de esta Contraloría General, lo esencial ha consistido en analizar la posibilidad de modificar las resoluciones de calificación ambiental, siendo la situación  específica del Relleno Sanitario Santa Marta, no obstante la importancia y trascendencia que en particular reviste, accesoria a la materia dictaminada.

En este contexto, es preciso hacer notar que los dictámenes no se refieren a la resolución de calificación ambiental de ese proyecto de relleno sanitario, sino sólo, y derivadamente, a la procedencia jurídica de determinadas modificaciones a esa resolución de calificación ambiental, las cuales, en todo caso, no inciden en los aspectos principales del funcionamiento del relleno.

V.- Acerca de la invalidación de determinadas modificaciones dispuestas por la resolución exenta N° 228, de 2002, de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región Metropolitana.

1.- Sin perjuicio de lo prevenido en el número IV.- precedente, es del caso recordar que el dictamen N° 52.241, de 2002, ordenó la invalidación de determinadas modificaciones dispuestas por la resolución exenta N° 228, de 2002 -que aprobó el denominado "plan de cumplimiento"-, a la resolución de calificación ambiental del proyecto "Relleno Sanitario Santa Marta" -la resolución exenta N° 433, de 2001-, por no corresponder a las situaciones en que las modificaciones eran procedentes.

De igual forma, que el dictamen N° 20.477, de 2003, determinó que la autoridad debe reexaminar los actos pertinentes en cuanto a su procedencia de acuerdo al nuevo dictamen, y de no ser admisibles, debe invalidarlos.

2.- Sobre este tema en particular, es útil tener presente que la potestad invalidatoria le corresponde directamente a la propia autoridad emisora del acto, sin perjuicio, por cierto, de las facultades de control jurídico de la Contraloría General.

Asimismo, que el dictamen complementario explicita algunas limitaciones a la procedencia de la invalidación que han sido recogidas por décadas en la doctrina y jurisprudencia administrativas, relativas a la eventual buena fe de los terceros titulares de los proyectos y a las situaciones jurídicas consolidadas al amparo de un acto administrativo.

Por otro lado, es menester consignar también que con posterioridad a la emisión de los dictámenes por los cuales consulta esa Comisión, se ha dictado la ley N° 19.880, que establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado, que entre otros aspectos otorga a la autoridad administrativa una nueva atribución, no contemplada al momento de la emisión de los referidos pronunciamientos, para "aclarar” sus propios actos en determinadas circunstancias.

3.- Las modificaciones precisas que se cuestionaron en el dictamen N° 52.241, de 2002, se refieren a que se exime al titular del proyecto de cumplir con la obligación de implementar ciertas conexiones viales que la resolución de calificación ambiental le imponía (conexión ruta 5 sur y camino El Ripio); se fijan plazos para la realización de cierta obras viales que no estaban previstos en la resolución (mejoramiento del cruce camino El Ripio-camino El Barrancón, mejoramiento del cruce camino El Barrancón-camino El Rodeo, reforzamiento pavimento existente en camino El Barrancón desde camino El Romeral hasta camino El Rodeo, rediseño cruce Calera de Tango con camino El Barrancón, y pavimentación del camino El Parronal), y se exime de la obligación de instalación de una báscula para pesaje en el perímetro de ingreso al relleno sanitario y de implementar un patio de transferencia interna de contenedores. También se objetó el considerando N° 22 de la resolución exenta N° 433, de 2001, que calificó favorablemente el proyecto Relleno Sanitario Santa Marta, en cuanto implícitamente alude a la posibilidad de que la misma pudiera ser modificada.

4.- Requerido su informe a la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región Metropolitana, respecto del reexamen de tales actos ordenado por el dictamen N° 20.477, de 2003, a la luz de los criterios contenidos en ese pronunciamiento, ésta ha manifestado, a través del oficio de su presidente N° 2500/232, de 25 de julio del presente año, que en la sesión del día 24 del mismo mes y año se acordó por unanimidad que no corresponde efectuar las invalidaciones antes aludidas por las razones que detalla, y que en síntesis se refieren a que la resolución exenta N° 228, de 2002, tuvo por objeto la aclaración de puntos dudosos o poco claros y la rectificación de errores de hecho y de derecho que afectaban a la resolución de calificación ambiental del Relleno Sanitario Santa Marta, y a que adicionalmente se encuentra limitada en su potestad para efectuar la invalidación toda vez que se trata de situaciones jurídicas consolidadas y existió un actuar de buena fe en la materia por parte del titular del proyecto.

5.- En relación con lo resuelto por la Comisión Regional del Medio Ambiente de .la Región Metropolitana respecto de la citada resolución exenta N° 228, de 2002, esta Contraloría General debe informar que ha analizado detenidamente tanto las modificaciones que habían sido cuestionadas como los argumentos planteados por la autoridad ambiental, a la luz de la normativa pertinente y la jurisprudencia aplicable en la especie.

Sobre la base de ello es posible manifestar, primeramente, que las modificaciones cuestionadas relativas a la liberación de la obligación de implementar una conexión vial (conexión ruta 5 sur y camino El Ripio) y a que se exime de la obligación de instalar una báscula para pesaje y de implementar un patio de transferencia, de acuerdo con los antecedentes proporcionados por dicha Comisión Regional, corresponden a la rectificación de errores de derecho, en el caso de la conexión vial toda vez que se trata de una obra pública concesionada y por tanto no susceptible de exigírsele al titular del proyecto, y de hecho, en los otros dos casos, ya que no se trataba de exigencias pertinentes atendidas las características del proyecto. Por consiguiente, estas modificaciones importaron el ejercicio de la potestad invalidatoria por la autoridad, admitida en general por ambos dictámenes, y en tales circunstancias no corresponde objetarlas.

Las restantes modificaciones cuestionadas, relativas al establecimiento de plazos para la realización de determinadas actividades, y que a juicio de la autoridad ambiental importaron la aclaración de puntos oscuros o dudosos, en opinión de esta Contraloría General no se encuentran entre las situaciones en que, conforme a los dictámenes citados, la resolución de calificación ambiental es susceptible  de modificarse.

Sin embargo, debe tenerse presente que la antes mencionada ley N° 19.880, en su artículo 62, ha consagrado en favor de la autoridad atribuciones para aclarar sus actos, al establecer que "en cualquier momento, la autoridad administrativa que hubiere dictado una decisión que ponga término a un procedimiento podrá, de oficio o a petición del interesado, aclarar los puntos dudosos u obscuros y rectificar los errores de copia, de referencia, de cálculos numéricos y, en general, los puramente materiales o de hechos que aparecieren de manifiesto en el acto administrativo".

Siendo así, razones de eficiencia y de economía procedimental obstan al cuestionamiento de las modificaciones de que se trata, desde el momento en que en la actualidad la autoridad cuenta con atribuciones para aclarar sus actos.

Finalmente, en esta parte, es del caso añadir respecto de la observación al considerando N° 22 de la resolución exenta N° 433, de 2001, que calificó favorablemente el proyecto Relleno Sanitario Santa Marta, en cuanto alude a la posibilidad de que la misma pudiera ser modificada, que atendidas las complementaciones incorporadas por el dictamen N° 20.477, de 2003, tal observación debe entenderse superada.

Ahora bien, sin perjuicio de lo anteriormente expuesto en este número, corresponde agregar que la uniforme jurisprudencia ha establecido que el ejercicio de la potestad invalidatoria reconoce como limitación las situaciones jurídicas consolidadas al amparo de la actuación de la autoridad y la buena fe de los terceros titulares de los proyectos, circunstancias que, de acuerdo con los antecedentes proporcionados por la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región Metropolitana, han concurrido en el caso de que se trata, tanto por cuanto los plazos otorgados se encuentran cumplidos y se han generado derechos para el titular del proyecto, como porque no se han advertido antecedentes que permitan en la especie suponer mala fe del mismo titular, todo lo cual determina, adicionalmente, que no ha resultado procedente disponer invalidaciones en relación con la resolución exenta N° 218, de 2002, de la señalada Comisión Regional.

VI.- Conclusión.

En atención a lo expresado, corresponde manifestar que la decisión de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región Metropolitana en orden a no disponer las invalidaciones a que se ha hecho referencia, no resulta jurídicamente objetable.