Dictamen N° 17371

Texto del dictamen

N° 17.371 Fecha: 10-V-2001

El señor L.R. y otros han solicitado a esta Entidad de Control un pronunciamiento acerca de la legalidad de la modificación introducida por el decreto N° 20, de 2001, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República, a la medida M40TR1 -relativa a las áreas verdes- contenida en el Plan de Prevención y Descontaminación de la Región Metropolitana (PPDA).
A juicio de los recurrentes, en la especie se habrían vulnerado las disposiciones legales y reglamentarias relativas a la participación ciudadana, toda vez que, en su concepto, la modificación que se publicitó a través del anteproyecto respectivo difiere de la que en definitiva fue aprobada.
Sobre el particular, esta Contraloría General, cumple con manifestar, en primer término, que con fecha 11 de abril del año en curso, luego de un detenido y completo análisis de constitucionalidad y legalidad, tomó razón del decreto N° 20, citado, por estimarlo ajustado a derecho.
Ahora bien, en lo que concierne al cuestionamiento que efectúan los recurrentes, se debe consignar que la modificación de la medida M40TR1 fue adoptada habiéndose cumplido todas las etapas a que se refiere el artículo 32 de la ley N° 19.300, en relación con el artículo 44 del mismo cuerpo legal, las cuales se encuentran reglamentadas por el decreto N° 94, de 1995, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República.
En relación con esas etapas, debe puntualizarse, en lo que interesa, que en el Párrafo 4° del aludido reglamento, denominado "De la etapa de consulta a organismos competentes públicos y privados", se prevé que el anteproyecto de plan de prevención y descontaminación debe ser aprobado mediante una resolución de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, que ordenará someterlo a consulta, y se publicará en extracto en el Diario Oficial, fecha a partir de la cual comienzan a correr los plazos para que el Consejo Consultivo y las Comisiones Regionales del Medio Ambiente emitan sus informes, y para que cualquier persona natural o jurídica pueda formular observaciones.
Precisado lo anterior, es necesario destacar que, en la especie, la resolución que aprobó el anteproyecto -N° 399, de 2000, de la Comisión Nacional del Medío Ambiente-, se publicó íntegramente en el Diario Oficial, y señaló expresamente, en lo que interesa, que se modificaría "la medida M40TR1" para "Fomentar la construcción y mantenimiento de áreas verdes en la Región Metropolitana", proponiendo, además, un mecanismo concreto para implementar la medida de que se trata.
En este orden de ideas, y en lo que atañe a la circunstancia de que ese mecanismo concreto que se propuso en el anteproyecto -a los efectos de fomentar la construcción y mantenimiento de áreas verdes- no es idéntico al que se aprobó en definitiva, cabe manifestar que éste fue un aspecto especialmente ponderado en el examen preventivo de legalidad del decreto N° 20, concluyéndose que esa circunstancia no es objetable jurídicamente, por cuanto, en la especie, no constituye un vicio de legalidad.
En efecto, sobre este punto debe tenerse en cuenta lo preceptuado en los artículos 13 y 14 del mencionado reglamento, que, refiriéndose a la etapa de análisis de las observaciones formuladas, disponen que el Director de la aludida Comisión Nacional en base a los antecedentes contenidos en el expediente y a las observaciones formuladas en la etapa de consulta, propondrá al Consejo Directivo el proyecto definitivo de plan de prevención o de descontaminación, el que una vez aprobado, será sometido a la consideración del Presidente de la República para su decisión.
Como puede apreciarse, de las disposiciones citadas se desprende que es posible que se introduzcan cambios al anteproyecto publicitado, una vez efectuado el análisis de las observaciones formuladas y hasta antes de que se dicte el decreto pertinente, porque sólo de esta forma es factible que tales observaciones sean acogidas por la autoridad, si procede, o que puedan efectuarse las adecuaciones que la autoridad estime pertinente de acuerdo, por cierto, a los objetivos de la medida especifica que ha de adoptarse o modificarse.
Por consiguiente, en la especie, los cambios que se advierten en el decreto tomado razón -que, en todo caso, no difieren completamente del anteproyecto publicado, como expresan los recurrentes-, han sido adoptados por los órganos competentes en ejercicio de atribuciones legales, como consecuencia de los diversos antecedentes de hecho y de derecho que se tuvieron en cuenta durante el desarrollo del procedimiento de elaboración de las modificaciones al Plan de Prevención y Descontaminación de la Región Metropolitana.
Además, acorde con los antecedentes que se tuvieron a la vista, esa modificación responde a los actuales estudios que se realizaron acerca de la eficacia ambiental de mantener "congeladas" las áreas verdes, como se disponía originalmente.
En efecto, debe recordarse que de acuerdo a lo señalado en el punto 3 del Capítulo Sexto del PPDA, las medidas relativas a ordenamiento territorial -como la que se examina- por su complejidad no pudieron ser evaluadas en el periodo de definición del Plan, razón por la cual se dispuso que su evaluación debía desarrollarse a partir de su entrada en vigencia para ser incluida en la actualización del año 2000.
En este sentido, el cambio de la medida en orden a flexibilizar la planificación de áreas verdes, distinguiendo entre áreas de valor natural y de interés silvoagropecuario, por una parte, y Parques Metropolitanos e Intercomunales y Áreas Verdes Complementarias, no consolidados, por la otra, no importa apartarse de los objetivos del Plan, toda vez que, según el propio tenor de la modificación, se persigue, en general, fomentar la creación de áreas verdes a fin de disminuir el polvo resuspendido, ya sea promoviendo la preservación de las primeras o incentivando la creación y mantención de las segundas.
Respecto de estas últimas, debe anotarse, además, que la desafectación sólo opera en el caso que sean áreas verdes no consolidadas, esto es, las establecidas en los instrumentos de planificación correspondiente, cuya construcción y materialización como tal aún esté pendiente.
Por lo demás, es necesario añadir que la posibilidad de desafectar cualquiera de las áreas verdes señaladas, no importa, en sí misma, un "cambio completo ambientalmente regresivo", de la medida original del Plan, como señalan los ocurrentes, toda vez que tal desafectación sólo puede llevarse a efecto a través de la modificación de los instrumentos de planificación territorial pertinentes, modificación que conforme a la normativa vigente debe considerar necesariamente la totalidad de los aspectos ambientales involucrados.
En efecto, de acuerdo a lo previsto en la letra h) del artículo 10° de la ley N° 19.300, deben someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental los "Planes regionales de desarrollo urbano, planes intercomunales, planes reguladores comunales, planes seccionales, proyectos industriales o inmobiliarios que los modifiquen o que se ejecuten en zonas declaradas latentes o saturadas", como es el caso de la Región Metropolitana.
Al respecto, debe recordarse que el PPDA es normativa ambiental, que por lo mismo, y desde luego, debe ser aplicada por los órganos que participan en el referido Sistema al momento de calificar ambientalmente el proyecto pertinente. En virtud de ello, y tratándose específicamente de la disminución del polvo resuspendido, dicha calificación no puede dejar de considerar el punto 4.5 del Capítulo Sexto, del referido Plan, que establece la necesidad de forestar y de contener la expansión de la ciudad.
Asimismo, es necesario destacar que los actos que aprueban y modifican los planos reguladores están sometidos a control preventivo de legalidad, oportunidad en la cual deberá verificarse, entre otros aspectos, el cumplimiento de la normativa jurídico ambiental vigente.
En consecuencia, en la especie se ha dado cumplimiento a las disposiciones relativas a la participación ciudadana, toda vez que se señaló expresamente en la publicación del anteproyecto que se modificaría la medida M40TR1, y que el objetivo de la modificación era fomentar la construcción y mantenimiento de áreas verdes en la Región Metropolitana, que es lo que precisamente dispone el decreto N° 20, examinado.
Por consiguiente, esta Contraloría General, en armonía con el criterio sustentado al tomar razon del decreto N° 20, de 2001, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República, no puede sino desestimar las alegaciones efectuadas por los recurrentes respecto de la legalidad de las modificaciones que ese decreto introdujo al Plan de Prevención y Descontaminación de la Región Metropolitana.