Dictamen N° 13772

Texto del dictamen

N° 13.772 Fecha: 12-IV-2001

Los señores L. R., G. D., P. H., E. S., A. R. y las señoras P. C. y K. C. solicitan a esta Contraloría General, reconsidere la toma de razón del decreto N° 233 de 1999, del Ministerio de Bienes Nacionales, que autorizó a la Universidad de Chile, para enajenar el predio que le fuera transferido gratuitamente por el decreto N° 330 de 1994, de la citada Secretaría de Estado, con la condición de construir en él una Ciudad Universitaria, un Parque Tecnológico y lugares de recreación y deportes, por cuanto en concepto de los recurrentes, el proyecto que se pretende implementar para la ejecución de tales obras, se apartaría de las normas sobre planificación territorial y descontaminación de la Región Metropolitana, que indican. Agregan que la infracción ya se habría materializado, en el caso de una estación de expendio de combustible y una farmacia, construida por terceros en una parte de estos terrenos puesta a su disposición para tal efecto por la citada Universidad.

Expresan que la circunstancia de que esa Corporación Universitaria no haya cumplido con la condición señalada, dentro del plazo establecido en el decreto N° 350 de 1994, ya citado, es causal suficiente para que el Fisco recupere el dominio del inmueble, por lo que legalmente no pudo dictarse el decreto N° 235 de 1999, que levantó la prohibición de enajenar que afectaba al inmueble transferido.

Finalmente, los recurrentes solicitan que se suspenda la enajenación total o parcial del parque, se inspeccione el lugar y se investigue la regularidad de las autorizaciones otorgadas para la construcción de los establecimientos comerciales a que se ha hecho referencia.

Sobre el particular, es menester señalar que este Organismo de Control solicitó informes a la Universidad de Chile, al Ministerio de Bienes Nacionales y a la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo Región Metropolitana, los que respectivamente fueron evacuados mediante oficios N°s 929, 689 y 5.662, todos de 1999.

La Universidad de Chile informa, en síntesis, que el decreto N° 350 de 1994, del Ministerio de Bienes Nacionales, transfirió gratuitamente a esa Corporación, el predio que singulariza, para el desarrollo de una Ciudad Universitaria, un Parque Tecnológico y un Parque Público, proyecto que a su juicio cumple con las normas de calidad medioambiental, urbanización de alta calidad, densidad muy baja, grandes áreas verdes, de recreación y esparcimiento de acceso público, que garantizan la conservación del medio ambiente y potencian la consolidación del área como un gran parque metropolitano.

Agrega que la construcción del proyecto ha sido informada favorablemente por oficios N°s 1.699 y 3.377 de 1997, de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo, Región Metropolitana, con lo cual se daría cumplimiento a la Ordenanza del Plan Regulador Metropolitano de Santiago.

Finalmente, indica que la parte del terreno en la que se ubican los establecimientos comerciales objetados, ha sido arrendada a los usuarios y su construcción contó con la visación de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo, Región Metropolitana, mediante oficios N°s 3.278 de 1997, 2.932 y 4.070 de 1998, en los que se consideró que las instalaciones eran compatibles con el uso de suelo, por su carácter de apoyo y complemento a las instalaciones y fines del parque.

La Subsecretaría de Bienes Nacionales expresa que el decreto N° 235 de 1999, fue dictado en ejercicio de las facultades privativas conferidas por el artículo 87 del decreto ley N° 1.939 de 1977, y a la fecha de su total tramitación se encontraba vencido el plazo de la prohibición de enajenar, destacando que dicho acto administrativo sólo ha tenido por finalidad alzar esa prohibición , lo que no implica transgredir las disposiciones del Plan de Prevención y Descontaminación, las que obligan al propietario del inmueble a recabar las autorizaciones necesarias para realizar el proyecto.

Añade que la dictación del decreto N° 235 de 1999, obedeció a un concienzudo análisis de los antecedentes, y en ella se consideró que la Universidad necesita de un título de dominio plenamente consolidado y libre de gravámenes que le permita obtener el financiamiento internacional indispensable para el estudio del proyecto.

A su turno, la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo, Región Metropolitana, informa que los pronunciamientos emitidos por ese Servicio se han conformado estrictamente a las normas legales y reglamentarias vigentes y se dictaron en ejercicio de las atribuciones otorgadas por el artículo 4° de la Ley General de Urbanismo y Construcciones; y que mediante oficios que indica se pronunció favorablemente acerca del proyecto, especificando que el Plan Regulador Metropolitano permite las instalaciones de servicios necesarias para la atención y seguridad de los usuarios, por tener éstas el carácter de usos complementarios al predio en comento, condición que cumplirían la estación de servicio y la farmacia a que aluden los recurrentes.

Este Organismo Contralor, a su vez, debe manifestar, respecto de la legalidad del decreto N° 235 de 1999, del Ministerio de Bienes Nacionales y corno cuestión previa, que el decreto N° 350 de 1994, de esa Secretaría de Estado, autorizó la transferencia gratuita, a la Universidad de Chile, del inmueble situado en la Carretera a Valparaíso-Viña del Mar, signado como Lote "A", que corresponde a parte del inmueble denominado Reserva Cora N° 6 del Proyecto de Parcelación "Lo Aguirre"; comuna de Pudahuel, provincia y Región Metropolitana de Santiago, de una superficie de 1.011,20 hás., objeto de la presentación del rubro, estableciendo en su letra b), que si la beneficiaria no lo ocupare para la construcción habilitación y mantención de una Ciudad Universitaria, Parque Tecnológico, lugares de recreación y deportes, dentro del plazo de cinco años contado desde la fecha de la inscripción del dominio a su favor, el Fisco recuperará el derecho de propiedad mediante el procedimiento contemplado en el artículo 80 del decreto ley N° 1.939 de 1977.

La letra a) del citado decreto N° 350 , dispone que el inmueble no podrá enajenarse antes de cinco años contados desde la respectiva inscripción de dominio en favor de la beneficiaria, salvo autorización del Ministerio de Bienes Nacionales, todo lo anterior conforme lo preceptuado en el artículo 87 del decreto ley N° 1.939 aludido.

Como puede advertirse y teniendo como fundamento la disposición contenida en el citado artículo 87, la transferencia gratuita del bien raíz de que se trata, impuso a la beneficiaria la prohibición de enajenar el inmueble por un plazo de cinco años contado desde la fecha de la inscripción de dominio a su favor, limitación que sólo rige por el término indicado, salvo que el Ministerio de Bienes Nacionales autorice, en ejercicio de la facultad que ese precepto legal le confiere, el alzamiento de tal limitación, con antelación al vencimiento del plazo.

Ahora bien, de acuerdo con los antecedentes que obran en poder de esta Entidad Fiscalizadora y lo informado por el Ministerio de Bienes Nacionales, al dictarse el decreto N° 233 de 1999, la Universidad había iniciado las gestiones y estudios destinados a la materialización del proyecto, corno quiera que a su respecto se había elaborado un plan maestro, un proyecto de urbanización, un estudio de impacto ambiental y un plan de implementación y gestión, corno asimismo estudios técnicos de mecánica de suelos e hidrología, entre otros, correspondiendo en forma exclusiva a esa Secretaría de Estado ponderar las circunstancias que podrían haber hecho aplicable el mecanismo de recuperación del derecho de dominio previsto en el inciso cuarto del artículo 87 del decreto ley N° 1.939 de 1977.

Por otra parte, el citado decreto N° 235 ingresó a esta Contraloría General, para el correspondiente control de legalidad, el 18 de junio de 1999, y fue tomado razón el 16 de julio del mismo año, esto es, ya extinguido el plazo de cinco años de vigencia de la prohibición de enajenar. Enseguida, del examen de los antecedentes acompañados y de sus fundamentos legales constaba que cumplía con los requisitos previstos en el referido artículo 87.

Desde otro punto de vista, es del caso hacer presente que el alzamiento de la prohibición de enajenar no constituye per se una enajenación o desafección del carácter de área verde del parque Laguna Carén, ni tampoco una infracción de las normas vigentes.

Seguidamente, en lo que concierne a la supuesta incompatibilidad del proyecto en que inciden los decretos precitados, con las normas sobre planificación territorial y medio ambiente a que aluden los recurrentes, es necesario puntualizar que este Organismo de Control tomó razón de esos instrumentos para cuya dictación la autoridad emisora tenía plena competencia- en el entendido de que las obras comprendidas en dicho proyecto se efectuarían ajustándose a las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes.

Sin perjuicio de lo expresado, resulta necesario referirse en forma específica a esta materia, toda vez que al tenor de la reciente información relativa al proyecto, proporcionada por la Universidad, éste comprende obras cuya ejecución requeriría que previamente se modificara la planificación territorial vigente en el sector y determinadas reglas del Plan de Prevención y Descontaminación de la Región Metropolitana.

Al efecto debe anotarse que el sector donde se ubica el predio en comento, aparece en el plano RM-PRM-92-IA, del Plan Regulador Metropolitano de Santiago, sancionado por- la resolución N° 20, de 1994, del Gobierno Regional Metropolitano, con la denominación de Parque Laguna Carén, con los usos de suelo de equipamiento de áreas verdes especificados en el artículo 5.2.2 de la ordenanza de dicho plan, superponiéndose, además, algunas de las zonas de alto riesgo para los asentamientos humanos, definidas en las reglas del artículo 8.2.1 de ese instrumento.

De acuerdo con el precitado artículo 5.2.2, los Parques Metropolitanos -entre los cuales este mismo precepto incluye en la comuna de Pudahuel el Parque Laguna Carén- "son las áreas verdes de uso público de carácter metropolitano que pueden acoger actividades relacionadas con lo recreacional, deportivo, de culto, cultural, científico, de esparcimiento y turismo al aire libre. "

Añade esta norma que "los usos antes mencionados deberán ser complementarios y compatibles con el carácter de área verde de uso público, su valor paisajístico o su equilibrio ecológico ", y su inciso segundo prescribe que "las instalaciones y/o edificaciones complementarias que puedan desarrollarse en estos parques no podrán sobrepasar, en su conjunto, el 1 % de la superficie total del predio,  incluidas las áreas de estacionamientos”.

Además, debe tenerse en cuenta que los parques metropolitanos forman parte del Sistema Metropolitano de Áreas Verdes y Recreación contemplado en el capítulo 5.2 de la citada Ordenanza del Plan Regulador Metropolitano de Santiago, áreas que según lo señalado en el punto 4.9.2.3 de la memoria de dicho instrumento, están orientadas a asegurar adecuados estándares de espacios destinados a la recreación y actividades deportivas de la población prevista y mantener el balance ecológico.

Pues bien, según se expresa en el programa del Parque Científico Tecnológico entregado por la Universidad de Chile a la Secretaría Ministerial Metropolitana de Vivienda y Urbanismo, del resumen ejecutivo del Proyecto en cuestión y el Anteproyecto Plan Maestro del mismo, el entorno empresarial constituirá el núcleo fundamental del componente Parque Tecnológico y estará integrado por empresas tanto industriales -que prioritariamente se referirían a tecnologías de la información, biotecnología, química fina, electrónica, telecomunicaciones, energía, tecnologías médicas, mecatrónica, semiconductores, materiales avanzados y otras que por sus especiales características fueran consideradas de interés para ubicarse en el Parque - o de servicios avanzados de ingeniería, informáticos, de desarrollo de software, telemáticos, consultoría en gestión y estrategia tecnológica, diseño industrial, asesoría jurídica, financiera, etc.; y, además, como apoyo o soporte de estas empresas de base tecnológica, se contempla la implementación de numerosos servicios tales como salas de reuniones, sucursales bancarias, agencias de viaje, correos, locales comerciales y hoteles.

A juicio de este Organismo Contralor, la configuración de este conjunto de empresas y servicios no se aviene con las exigencias de la normativa antes reseñada, pues se aparta de los objetivos del sistema metropolitano de áreas verdes, al crear en el interior del Parque Laguna Carén un núcleo industrial de importante magnitud y también del mencionado articulo 5.2.2 que limita los usos de suelo exclusivamente a aquellos relacionados con lo recreacional, deportivo, de culto, cultural, científico, esparcimiento y turismo al aire libre.

En este sentido, corresponde puntualizar que, aún en el evento de entender que la referida actividad empresarial pueda -	relacionarse con lo científico, el mismo precepto exige que ella sea complementaria y compatible con el carácter de área verde de uso público que es consubstancial a tales parques, lo cual no ocurre en la especie, toda vez que de ningún modo tiende a perfeccionar- o reforzar dicho carácter de área verde sino, por el contrario, este último aparece concebido como un elemento subsidiario de estas instalaciones que dentro del marco de los objetivos de este mega-proyecto miran, en lo fundamental, a la generación de un área destinada a producir nuevos procesos y tecnologías, instalando en ella laboratorios, empresas y servicios que se interrelacionen con el sector universitario, para contribuir al autofinanciamiento de la Universidad, al progreso científico y a que las empresas allí ubicadas puedan obtener ventajas comparativas para competir en el ámbito interno y especialmente en el comercio exterior, objetivos que son de un orden ajeno a la naturaleza y finalidades propias de los Parques Metropolitanos. 

A su vez, también se apartan las referidas instalaciones de las características de áreas de uso público que de acuerdo con el precitado artículo 5.2.2 deben poseer los usos permitidos en los terrenos en comento, por cuanto es evidente que en general las dependencias de las empresas y particularmente las unidades o laboratorios a cargo de la investigación científico-tecnológica, son de acceso restringido.

Al margen de lo anterior, debe consignarse que al tenor de lo expresado en el anteproyecto Plan Maestro remitido por la Universidad de Chile, la superficie total que comprenderían las instalaciones y edificaciones supera el 1% de la superficie del predio en referencia, si se consideran el servicentro, la farmacia y otras construcciones existentes en el mismo.

Ahora bien, sin perjuicio de la incorporación a la normativa sobre planificación territorial de nuevos preceptos que admitan las actividades aludidas, para la ejecución de tales obras, sería además necesaria la modificación previa del decreto N° 16 , de 1998, de la Secretaría General de la Presidencia de la República que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44° y siguientes de la ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, establece el Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica para la Región Metropolitana, cuyo N° 4.5 "Actividades y fuentes relacionadas con el polvo suspendido", Estrategia 2 "Manejo y reparación del recurso suelo", Línea de Acción N° 2 "Desarrollo de parques y áreas verdes, medida M40TR1, ordena que "se mantendrán como Parques Metropolitanos, Parques Intercomunales, Áreas Verdes Complementarias, Áreas de Valor Natural y Áreas de Interés Silvoagropecuario aquéllas definidas como tales en los instrumentos de Planificación Territorial, especialmente en el Plan Regulador Metropolitano de Santiago. "

Como ya se ha expresado, el Parque Laguna Carén, de acuerdo con el precitado Plan Regulador, pertenece a la categoría de Parque Metropolitano y, por consiguiente, al tenor de la norma antes transcrita debe mantener tal calidad, de la cual -por cierto- se le privaría en el caso de asignársele a alguna de sus partes, otras características diversas de las que posee en su calidad de integrante del Sistema Metropolitano de Áreas Verdes y Recreación, de acuerdo con la preceptiva vigente, condición que tal como lo ha declarado reiteradamente la jurisprudencia administrativa -dictámenes N°s 21.518, 34.667, 38.689 y 47.684, todos de 1999, entre otros- se encuentra congelada en virtud del referido plan de descontaminación.

A mayor abundamiento, es oportuno considerar que de acuerdo con lo señalado en el inciso segundo de la misma disposición, con esta regla "se pretende preservar grandes áreas verdes existentes, tales como La Platina, Antumapu, Parque Laguna Carén " etc., “por ser éstos pulmones verdes de la ciudad que oxigenan, limpian y ventilan el aire regional. " 

Por último, en cuanto concierne al funcionamiento de una estación de expendio de combustible y una farmacia en los terrenos del Parque Laguna Carén, cumple señalar que el mencionado artículo 5.2.2 de la Ordenanza del Plan Regulador, no admite la operación de establecimientos comerciales de tal naturaleza en los Parques Metropolitanos, ya que tal norma es limitativa para el efecto de preservar el carácter que el Plan Regulador ha asignado a esta clase de terrenos.

De esta manera, sólo permite como usos de suelo a aquellos relacionados con lo recreacional, deportivo, de culto, cultural, científico, de esparcimiento y turismo al aire libre. Asimismo, para autorizar actividades concretas en estos parques, el mismo precepto exige que además de pertenecer a uno de los géneros enunciados, ellas sean complementarias y compatibles con el carácter de área verde de uso público y también con su valor paisajístico o su equilibrio ecológico y, finalmente, a las dos restricciones antes indicadas, añade en su inciso final, el requisito de que las instalaciones y edificaciones necesarias para desarrollar las señaladas actividades permitidas, no sobrepasen el 1% de la superficie total del predio.

Por consiguiente, atendida la naturaleza y finalidad de estas reglas, resulta evidente que la expresión instalaciones y/o edificaciones "complementarias" que emplea en su último inciso, debe necesariamente interpretarse en armonía con el inciso anterior, esto es, que tales instalaciones o edificaciones tiendan a completar o perfeccionar el carácter de área verde de uso público que poseen los Parques Metropolitanos y, en consecuencia, no puede invocarse separadamente para justificar el desarrollo en estos terrenos de actividades de otra índole y que están fuera del contexto de los usos de suelo permitidos, como sucede precisamente con la implementación de establecimientos comerciales de expendio de combustibles o de venta de productos farmacéuticos.

En este sentido, no es legalmente procedente la interpretación amplia que a dicha complementariedad asigna la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la Región Metropolitana, en su oficio Ord. N° 5.662, de 1999 -pag. 4-, por cuanto ella no se aviene con el espíritu de las restricciones que contempla el articulo 5.2.2 ni con el objetivo de esa norma, toda vez que tal criterio permitiría legitimar la incorporación de cualquier actividad ajena a los usos de suelo taxativamente enumerados por ese precepto, por el solo hecho de poder atribuírsele alguna relación con tales usos, por remota que ella sea, cual es el caso de la comercialización de combustible o de medicamentos.