Dictamen N° 38762

Texto del dictamen

N° 38.762 Fecha: 10-X-2000
Se ha solicitado a esta Contraloría General un pronunciamiento que determine si la construcción de la Central Hidroeléctrica XX, puede realizarse sin que sea exigible someter dicho proyecto al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.
Sostiene la ocurrente en síntesis, que a la fecha de entrada en vigencia del sistema precitado se habrían iniciado los estudios que conforman el proyecto de la central y parte de su construcción, toda vez que la autorización otorgada por la Dirección General de Aguas para ello es de 1996.
Agrega que se han formulado diversas presentaciones al Director General de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, V Región, determinándose en forma definitiva en junio del año en curso, que el proyecto de que se trata debe ingresar al sistema aludido, lo que a juicio de la recurrente implica otorgarle un efecto retroactivo a la preceptiva de Ley N° 19.300, lo cual resultaría contrario al criterio del Dictamen N° 25.768, de 1998, de esta Contraloría General y vulneraría diversos preceptos de la Carta Fundamental.
Requerida de informe, la CONAMA manifiesta, en resumen, que el proyecto en cuestión debe ingresar al sistema referido por tratarse de una central generadora de energía mayor a 3 MW, que no estaba iniciado “en derecho” a la fecha de entrada en vigencia el sistema de evaluación de impacto ambiental. Asimismo, expresa que la ley administrativa rige in actum, lo cual no implica desconocer la legalidad y vigencia de las autorizaciones concedidas a la empresa requirente, sino que, por el contrario, la obliga a acatar el principio de juridicidad acorde con lo concluido por la jurisprudencia de esta Entidad Fiscalizadora en Dictámenes N°s. 12.176 de 1999 y 8.988 de 2000.
Sobre el particular, cumple manifestar en primer término que la materia objeto de la consulta dice relación con la garantía constitucional establecida en el artículo 19 N° 8 de la Carta Fundamental, relativo al derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, y que prevé que es deber del Estado velar para que ese derecho no sea afectado y tutelar la preservación de la naturaleza. 
Por su parte, como una de las salvaguardias legales de la garantía mencionada Ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, dispone que determinados proyectos y actividades deben someterse a un proceso de evaluación de su impacto ambiental. Entre ellos incluye -artículo 10° letra c)- a las centrales generadoras de energía mayores a 3 MW.
A su vez, el artículo 1° transitorio del citado cuerpo legal, relativo a la aplicación del sistema de evaluación de impacto ambiental, determinó que las normas pertinentes entrarían en vigencia una vez publicado en el Diario Oficial el reglamento a que alude su artículo 13, hecho que aconteció el 3 de abril de 1997, fecha de publicación del Decreto N° 30, de la Secretaría General de la Presidencia de la República. 
Al respecto, es dable destacar que la finalidad y sentido de la disposición transcrita no puede desconocer los principios imperantes en un Estado de Derecho como son los de Supremacía Constitucional, en virtud del cual la ley debe ajustarse tanto en la forma como en el fondo a la Constitución y en ningún caso puede contravenir el texto constitucional y el principio de juridicidad que rige a la Administración del Estado, consagrado en los artículos 6° y 7° de la Ley Suprema, toda vez que el ordenamiento jurídico es un todo orgánico y el sentido de sus normas debe ser determinado de manera tal que exista entre ellos la debida correspondencia y armonía, excluyendo cualquier interpretación que conduzca a anular o a privar de eficacia algún precepto constitucional.
En este sentido, cabe considerar que el artículo 19 N° 24 de la Constitución Política del Estado consagra el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales e incorporales, y sólo por vía legal puede establecerse el modo de adquirir, usar, gozar y disponer de ella y las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social.
Por su parte el artículo 19 N° 21 de la Carta Suprema asegura a todas las personas el derecho a desarrollar cualquier actividad económica que no sea contraria a la moral, el orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulan. 
En este contexto es útil destacar que el objetivo que tuvo en vista el legislador al dictar el artículo transitorio de que se trata fue determinar el ámbito de aplicación de la normativa de Ley N° 19.300, precisando cuáles situaciones quedaban fuera de su regulación, y responde a la finalidad de velar por la certeza jurídica que debe amparar la gestión de los particulares. Por ende, no tendría sentido la inclusión de la norma en examen si se estimara que deben someterse al sistema de evaluación de impacto ambiental todos los proyectos consignados en su artículo 10° que se construyan durante su vigencia no obstante haber sido autorizados con anterioridad. 
Ahora bien, en la especie, consta de los antecedentes tenidos a la vista que el 23 de diciembre de 1994 la empresa YY, solicitó a la Dirección General de Aguas la aprobación del proyecto y la autorización para construir la central hidroeléctrica XX, y que el respectivo proyecto fue aprobado el 26 de noviembre de 1996, es decir, cuatro meses antes de que entrara en vigencia el sistema de evaluación de impacto ambiental, cuando para tales construcciones no existía ninguna de las exigencias establecidas en Ley N° 19.300, sin que corresponda imponer a su respecto la inclusión en el sistema de que se trata, máxime si a la referida data ya había cumplido con todas las autorizaciones pertinentes por parte de la Administración.
En tales circunstancias, si bien las nuevas disposiciones de la citada Ley N° 19.300, deben aplicarse a contar de su entrada en vigencia, esto es, el 3 de abril de 1997, las actuaciones y diligencias iniciadas con anterioridad a esa fecha, en armonía con lo establecido en el artículo 24 de la Ley sobre Efecto Retroactivo de las Leyes, no se rigen por esa normativa sino por los preceptos vigentes al tiempo de su iniciación, criterio que, además, guarda concordancia con la jurisprudencia administrativa contemplada en los Dictámenes N°s. 45.905 de 1976 y 33.256 de 1994. 
Por otra parte, cabe anotar que el N° 5 de la Resolución Exenta N° 3.058, de 1996, de la Dirección General de Aguas, declara que “las obras cuya construcción se autoriza mediante la presente resolución, no afectará la seguridad de terceros y no producirá la contaminación de las aguas”, es decir constituye un pronunciamiento en el sentido de que no causarán contaminación ambiental que se ajusta plenamente a la preceptiva vigente al tiempo de su dictación.
A su turno, debe ponderarse que la autorización para la construcción del proyecto implicó por parte de la recurrente el sometimiento a todo el procedimiento reglado que se contemplaba para ello y la afectación que se produjo en su patrimonio al asumir el costo de las inversiones realizadas bajo el amparo de una preceptiva que lo excluía del sometimiento a Ley N° 19.300.
A su vez, debe tenerse presente que, contrariamente a lo que sostiene la CONAMA, el ámbito de aplicación de Ley N° 19.300 se determina con absoluta independencia del tramo o fase de ejecución material del proyecto, toda vez, que el legislador no efectúa distinción alguna en tal sentido.
Por otra parte, en lo que concierne a la eventual aplicación de los Dictámenes N°s. 12.176 de 1999 y 8.988, de 2000, citados por la CONAMA es preciso señalar que el primero de los pronunciamientos aludidos se refiere a la obligación de ese Servicio de calificar los estudios de impacto aunque se trate de obras ya iniciadas cuando su autorización se haya otorgado en plena vigencia de Ley N° 19.300, situación que no acontece en la especie. Lo mismo ocurre respecto del Oficio N° 8.988 del año en curso, el que sólo precisa que la autoridad debe someterse a la normativa vigente al tiempo en que debe resolverse la petición correspondiente, esto es, por cierto, en la medida que el proyecto tenga que ingresar al sistema tantas veces aludido. 
En mérito de lo expuesto, cabe concluir, acorde lo previsto en el artículo 1° transitorio de Ley N° 19.300, que la construcción de la “Central Hidroeléctrica XX” no está obligada a someterse al sistema de evaluación de impacto ambiental que contempla el ordenamiento referido.