Dictamen N° 17474

Texto del dictamen

N° 17.474 Fecha: 16-V-2000

La Unidad Vecinal Los Arcos de Miramar, representada por su Presidente don R.U.; la Directora del Colegio Darío Salas y el Presidente del Centro de Padres y Apoderados del mismo establecimiento, doña G.A. y don M.C., respectivamente, y el Párroco de San José don H.Z., todos de la ciudad de La Serena, solicitaron que se reconsideraran los oficios de la Contraloría Regional de Coquimbo, mediante los cuales ésta declaró ajustada a derecho la aprobación otorgada por la Dirección de Obras de la Municipalidad de La Serena al anteproyecto "Parque Automotriz Centro Auto".

Los recurrentes manifestaron en esa oportunidad que ese anteproyecto -que comprende, en lo que interesa, más de 40 locales destinados a talleres mecánicos-, a instalarse entre las calles Juan José Latorre, Gabriela Mistral, Brillador y Alejandro Flores del Sector Compañía Baja, y adosado al aludido establecimiento educacional, constituye un condominio industrial molesto y contaminante que afectaría gravemente a los sectores colindantes, de carácter esencialmente habitacional, por lo cual debió, a lo menos, someterse a un estudio previo de impacto ambiental en conformidad a la ley 19.300.

Sobre la materia, la Subdivisión de Auditoría e Inspección de la División de Municipalidades emitió el informe D M 1 122, de 2000, que concluía que era procedente la reconsideración pedida, documento que fue remitido, mediante oficio 10.358, del mismo año, a esa Oficina Regional, y por ella a los interesados y a las autoridades competentes.

Sin embargo, por oficio 541, de 2000, el Secretario Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la IV Región de Coquimbo, ha cuestionado la obligatoriedad del aludido informe por estimar que no constituye un dictamen resolutivo, sino sólo la opinión de un abogado de la Contraloría General. A su vez, el Contralor Regional, a través del oficio 1.059, del presente año, ha comunicado dicha circunstancia a esta Sede Central.

Ahora bien, el informe en comento fue debidamente aprobado por esta Superioridad, por lo cual procede ahora ratificarlo en todos sus términos que, en lo pertinente, se reproducen a continuación.

La Contraloría Regional, en los oficios impugnados y previo informe de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo (SEREMINVU), del Servicio de Salud de Coquimbo y de la Comisión Regional del Medio Ambiente, estimó, con los fundamentos que allí se exponen, que el anteproyecto cumplía con las normas de zonificación de dicho instrumento de planificación territorial por emplazarse en una zona denominada EX-7 del Plan Regulador Comunal correspondiente, en que está permitida la existencia de industria inofensiva y servicios artesanales de todas las escalas, incluso molestos -calidad esta última que correspondería asignar a los talleres en comento, individualmente considerados- sin que se configurara ninguna de las situaciones en que la ley 19.300 exige un estudio previo de impacto ambiental. Lo anterior, sin perjuicio de que cada uno de ellos diere cumplimiento a las normas contenidas en los artículos 3.7, inciso final, y 3.9 de la Ordenanza Local, sobre ruidos molestos y contaminación ambiental, cuya infracción, comprobada por el Servicio de Salud de Coquimbo, podría acarrear la clausura del local y la suspensión de la patente respectiva.

Al respecto, cabe considerar primeramente que la Constitución Política, en su artículo 19, N° 8, asegura a todas las personas el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación y establece que el Estado debe velar para que este derecho no sea afectado, norma fundamental que prefiere a todas las demás contempladas en leyes y reglamentos.

Luego, procede tener presente que, como se demuestra en los planos o croquis de ubicación agregados a los antecedentes, es un hecho que la aludida zona EX-7 del Plan Regulador de La Serena se encuentra emplazada en medio de un sector densamente poblado, y que, si bien dicho instrumento permite allí la existencia de servicios artesanales molestos, nada indica que al momento de su aprobación se haya previsto una concentración de talleres mecánicos como la que representa el anteproyecto en referencia.

En este aspecto, el artículo 3.8, letra a), de la Ordenanza de dicho Plan define las industrias como predios, recintos, instalaciones, construcciones y/o edificios en que se realizan actividades de producción, extracción, procesamiento y/o transformación de productos finales, intermedios o insumos, para lo cual se emplean en el mismo lugar más de 10 personas, y los talleres como predios, recintos, instalaciones y/o edificios en que se desarrollan las actividades antes señaladas para las industrias, o parte de ellas como montaje o reparaciones, ocupando para ello no más de 10 personas, excepto aquellos de panadería y similares, que en ningún caso podrán ocupar más de 20 personas, de manera que el elemento diferenciador entre industrias y talleres es sólo el número de personas que laboran en cada clase de establecimientos. Además, allí se mencionan los almacenamientos y bodegas y otros establecimientos de impacto similar al industrial. En la letra b) del mismo artículo se expresa que la calificación de las actividades definidas precedentemente en inofensivas, molestas, insalubres y peligrosas se hará en conformidad a lo dispuesto en la Ordenanza General de Construcciones (O.G.U.C.) -que se refiere a la materia en el Título IV Capítulo 14, sobre Establecimientos Industriales o de Bodegaje, artículo 4.14.2- y que dentro del área normada por el plan en comento no se permitirán industrias, bodegas, almacenamientos y/o talleres insalubres o peligrosos.

En relación directa con lo anterior, cabe recordar que los artículos 4.14.3 y 4.14.4 de la citada O.G.U.C. disponen que los establecimientos sujetos a la indicada calificación sólo podrán establecerse en los emplazamientos que determine el instrumento de planificación correspondiente -lo que, considerando los locales del proyecto en análisis en forma individual, se cumpliría en la especie- y a falta de éste, en los lugares que determine la autoridad municipal previo informe favorable de la SEREMINVU y del Servicio de Salud del Ambiente respectivos, y que para ello podrá también requerirse la presentación previa de un estudio de impacto ambiental.

Por otra parte, no es dable desestimar el gran número de talleres que conformarían el condominio en referencia y, consecuentemente, la cantidad de personas que en ellos manejarían materias contaminantes -en mayor o menor grado- como combustibles, lubricantes, diluyentes, pinturas, equipos de soldadura al oxígeno o eléctrica, asbesto para balatas de frenos y otros, lo que determinó que el Servicio del Salud de Coquimbo, en oficio 410, de 1999, estimara que se trata de un complejo industrial comprendido entre aquellos establecimientos a que se refiere el Título IV, Capítulo 14, de la O.G.U.C. debiendo calificarse individualmente cada actividad teniendo en cuenta los riesgos que su funcionamiento pueda causar a sus trabajadores, vecindario y comunidad. O sea, conforme a las señaladas normas, no se cumpliría con el requisito de que tanto el informe de la SEREMINVU como el del Servicio de Salud competente en materia ambiental fueran favorables a la instalación del condominio en comento.

En la especie, la Comisión Regional del Medio Ambiente, en oficio 37, de 1999, manifiesta que el anteproyecto de la referencia debe ser calificado como inmobiliario y que, si no concurren los supuestos en la letra h) del artículo 3 del decreto 30, de 1997, SEPRES, Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, no está sujeto a éste a menos que las autoridades con competencia en el otorgamiento de los respectivos permisos lo estimen necesario.

Ahora bien, como de los antecedentes se desprende que ninguna de las disposiciones citadas sería plena e indubitablemente aplicable a la situación planteada, y que existen diferencias de opiniones entre los organismos consultados, es menester buscar su solución en el espíritu general de la legislación, considerando especialmente la garantía constitucional citada al inicio de este análisis.

En ese predicamento, este Órgano de Control estima adecuado el criterio contenido en los dictámenes 6.540 de 1988, 26.542 de 1991 y 35.109 de 1995, en el sentido de catalogar los talleres que allí se indican, entre ellos los mecánicos, como establecimientos industriales que producen servicios, porque la acepción industria, en un sentido amplio, es todo esfuerzo destinado a satisfacer las necesidades humanas, aceptándose así generalmente que las industrias se clasifican en extractivas, de elaboración y de servicios, siendo estas últimas las que producen servicios pero no bienes materiales.

No obsta a lo expuesto precedentemente el hecho de que - como lo señala la Contraloría Regional de Coquimbo en su oficio 466, de 1999, dirigido al Director del Servicio de Salud de Coquimbo- el decreto 31, de 1985, de Vivienda y Urbanismo, sobre Política Nacional de Desarrollo Urbano, excluya a los talleres mecánicos del concepto de industrias, porque dicha exclusión necesariamente debe entenderse referida a talleres aislados y no a una concentración de ellos corno la que ahora se examina.

En este contexto, procede tener presente la ley 19.537, sobre Copropiedad Inmobiliaria, que en el inciso segundo del artículo 1° admite la existencia de condominios de locales comerciales, bodegas y recintos industriales, y las disposiciones de la ley 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, respecto de las cuales, en dictamen 30.866 de 1998, este Órgano de Control ha precisado que, para resolver conflictos entre ellas y otros textos, como la Ley de Rentas Municipales y la L.G.U.C., debe estarse a cada caso particular, sin que pueda señalarse, en términos generales, la preeminencia de uno u otro porque su ámbito de aplicación, según lo dispone su artículo 1°, es "sin perjuicio de lo que otras normas legales establezcan sobre la materia".

En el mismo pronunciamiento se manifiesta que si un proyecto de aquellos que, según el artículo 10 de la ley 19.300 -complementado por el artículo 3° del decreto 30, de 1997, SEPRES- están sometidos al sistema de evaluación de impacto ambiental, genera o presenta al menos uno de los efectos, características o circunstancias indicadas en el artículo 11 de la misma, se requiere un estudio de impacto ambiental y, en caso contrario, basta con una declaración de impacto ambiental.

Ahora bien, atendido lo precedentemente expuesto, se estima que el anteproyecto de la referencia está comprendido en la letra ñ) del artículo 10 de la ley 19.300, esto es, de "producción, almacenamiento, transporte, disposición o reutilización habituales de sustancias tóxicas, explosivas, radiactivas, inflamables, corrosivas o reactivas", y en la categoría contemplada en la letra ñ.1) del artículo 3° del citado decreto 30, de 1997, porque resulta lógico suponer que, dado el gran número de talleres mecánicos que lo conforman, allí se produciría "almacenamiento, disposición o reutilización de sustancias tóxicas, con fines industriales y/o comerciales, en una cantidad igual o superior a 100 kilogramos mensuales", necesaria para considerar esas actividades como "habituales".

Además, cabe concluir que la instalación de ese centro automotriz puede generar "riesgo para la salud de la población, debido a la cantidad y la calidad de efluentes, emisiones y residuos", efecto que, en conformidad a la letra a) del artículo 11 de dicha ley y en concordancia con el artículo 4.14.4 de la O.G.U.C., determina que la autoridad exija un estudio de impacto ambiental.

En el evento que los organismos competentes estimen que no se configura la referida "habitualidad" o el efecto mencionado en el párrafo anterior, procede que los interesados, en conformidad al artículo 18 de la ley 19.300, efectúen una declaración de impacto ambiental referida al conjunto de los talleres mecánicos que forman parte del anteproyecto (Aplica dictamen 30.866 de 1998).

En consecuencia, se ratifican las conclusiones del informe D M 1122, de 2000, en comento, en orden a que, considerando el artículo 19, N° 8, de la Constitución Política, que asegura a todas las personas el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación; las normas y jurisprudencia citadas en este documento, las demás disposiciones legales y reglamentarias relacionadas con la materia y el espíritu general de la legislación nacional, procede reconsiderar los oficios 339 y 1.186, de 1999, de la Contraloría Regional de Coquimbo, en los términos del presente documento.