Dictamen N° 4507

Texto del dictamen

N° 4.507 Fecha: 7-II-2000

Esta Contraloría General, con motivo de una presentación efectuada por la Sociedad de Fomento Fabril sobre el particular, ha estimado necesario emitir un pronunciamiento acerca de la implementación de la medida de paralización de fuentes emisoras de material particulado respirable originado en industrias e instituciones, contemplada en el Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica para la Región Metropolitana (PPDA).

Sobre el particular, es útil tener presente, en primer término, que mediante decreto N° 131, de 1996, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República, y en conformidad con la ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, la Región Metropolitana fue declarada zona saturada por ozono, material particulado respirable, partículas en suspensión y monóxido de carbono, y zona latente por dióxido de nitrógeno.

Asimismo, que en el decreto N° 16, de 1998, de esa Secretaría de Estado, y en virtud de lo dispuesto en el artículo 44 de esa misma ley, se estableció el aludido PPDA, cuyo objetivo global persigue recuperar los niveles señalados en las normas de calidad ambiental para los cuatro primeros contaminantes mencionados y evitar la superación de aquella establecida para el dióxido de nitrógeno, todo ello con sujeción, entre otros, al principio de la gradualidad, expresado, en lo que interesa a este pronunciamiento, en la fijación de un cronograma de reducción de emisiones para las distintas actividades y fuentes contaminantes materia del mismo.

En seguida, que con arreglo a lo prescrito en los artículos 45, letra e), del mencionado cuerpo legal, y 15 del decreto N° 94, de 1995, de ese Ministerio -que aprobó el Reglamento que fija el Procedimiento y Etapas para establecer Planes de Prevención y de Descontaminación-, dicho PPDA contempla, en su Capítulo Séptimo, entre los instrumentos de gestión ambiental destinados a cumplir su objetivo, un plan operacional para enfrentar episodios críticos de contaminación, que regula, específicamente, las situaciones de riesgo ligadas a material particulado respirable (MP10), y establece las distintas medidas que deben implementarse para superar tales episodios críticos.

Sobre este punto, resulta del caso consignar que el decreto N° 59, de 1998, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República -que estableció la norma de calidad primaria para material particulado respirable MP10-, definió tres niveles que originan situaciones de emergencia ambiental para dicho contaminante, denominados Nivel 1 °, Nivel 2° y Nivel 3°.

En este orden de consideraciones, es necesario destacar que entre las medidas previstas en el referido Capítulo Séptimo del PPDA se cuenta la relativa a la paralización, por períodos de 24 horas, renovables, de fuentes emisoras de material particulado respirable originado en industrias e instituciones, cuando se superan las concentraciones correspondientes a los niveles 2° y 3°, a que alude el mencionado decreto N° 59.

Para ello, el citado decreto N° 16, en su artículo 12, ha introducido una modificación al decreto N° 32, de 1990, del Ministerio de Salud -que reglamenta el funcionamiento de determinadas fuentes emisoras de contaminantes atmosféricos en situaciones de emergencia-, en el sentido de establecer, en este último cuerpo reglamentario, que en el evento de que se superen los señalados niveles "la autoridad sanitaria podrá ordenar", por el medio más rápido y expedito a su alcance, la paralización de fuentes emisoras de material particulado respirable originado en industrias e instituciones, en los términos que indica.

Ahora bien, a fin de dilucidar el criterio que debe emplear la Administración en orden a implementar las medidas que contempla el PPDA, resulta útil tener presente, en general, que todas ellas se enmarcan dentro del objetivo global de descontaminación previsto en la formulación de aquél, de lo que se sigue que no pueden sino, para los efectos de su aplicación, ser evaluadas permanentemente por la autoridad competente conforme dicho objetivo -expresado, en lo que interesa, en el cumplimiento del aludido cronograma de reducción de emisiones- se vaya logrando.

Lo anterior queda de manifiesto si se considera lo preceptuado en los artículos 15, 16, 17 y 18 del citado decreto N° 94, en orden a que tanto los planes de descontaminación como los de prevención deben contener un programa de verificación del cumplimiento de las condiciones y requisitos establecidos en el respectivo plan.

Precisado lo anterior, y en relación con la presentación efectuada por la Sociedad de Fomento Fabril, cabe señalar que ésta ha planteado que la aplicación de la medida de paralización que se estudia, en las actuales circunstancias, resultaría improcedente, toda vez que el sector constituido por las fuentes emisoras a las cuales dicha medida se encuentra asociada habría reducido, de manera definitiva, sus emisiones de material particulado en un 64%, lo que significaría "el cumplimiento adelantado de la meta de reducción, del 50%, que el Plan de Descontaminación", en el respectivo cronograma de reducción de emisiones, le había fijado para el 1° de enero del año 2005.

Agrega que durante el año 1997 el aporte de MP10 proveniente de las fuentes de que se trata era de un 7,6% sobre el total, y que, actualmente, sólo representaría un 2,6%, lo que reflejaría la drástica reducción de emisiones que habría experimentado dicho sector, y la consecuente falta de correspondencia entre su aporte actual de MP10 y la medida de paralización en cuanto a su incidencia en la superación de episodios críticos.

Asimismo, que como resultado del mecanismo establecido para disponer la paralización, se genera el contrasentido de que mientras menor es el aporte de MP10 de estas fuentes, globalmente consideradas, mayor es el número de establecimientos que deben paralizar en casos de episodios críticos.

Requerido su informe, la Comisión Nacional del Medio Ambiente manifiesta que "no puede menos que reconocer que efectivamente el sector industrial ha hecho grandes esfuerzos por mejorar sus emisiones en forma importante". Añade que, si bien, por un lado, comparte el hecho de que se está cumpliendo la meta de emisiones fijada por el PPDA para el año 2004, y, por el otro, "que el sistema actual puede producir distorsiones", no le es posible modificar tal situación administrativamente sino en el marco de la reformulación del PPDA, proceso que se debe llevar a cabo durante el año 2000, de conformidad con lo previsto en el mismo.

Como puede apreciarse, entonces, de lo expresado por el ocurrente y de lo manifestado, además, por la Comisión Nacional del Medio Ambiente en su informe y demás antecedentes complementarios que adjunta, aparece que la implementación de una medida de la naturaleza y envergadura de la especie, en la actualidad, no responde estrictamente al objetivo contemplado en el referido PPDA, toda vez que el sector que se vería jurídica y patrimonialmente afectado por aquélla ha dado cumplimiento, con creces, a la meta de reducción de emisiones prevista en la formulación del mismo, sin que aparezca, por ende, que su aplicación tenga -en principio- incidencia significativa en la superación de los mencionados episodios críticos de material particulado respirable.

En estas circunstancias, dicha Comisión, en su carácter de órgano de coordinación en materias relacionadas con el medio ambiente, y dando aplicación al principio da la razonabilidad con que deben ser aplicadas por la autoridad pública las normas que conforman el ordenamiento jurídico, se encuentra en el imperativo de realizar las gestiones necesarias para que la autoridad sanitaria competente, en ejercicio de la atribución a que se refieren los N°s 1 y 2 del decreto N° 30, de 1990, de Salud, sustituidos por el antes citado artículo 12 del decreto N° 16 -en orden a que cuando se superen las concentraciones correspondientes a los niveles 2° y 3° "podrá ordenar" la paralización, sólo aplique la medida que se estudia en los casos en que fundadamente pueda estimarse que ello importará una contribución efectiva a la superación de los aludidos episodios críticos de material particulado respirable.

Finalmente, es dable dejar establecido que si bien, como señala ese organismo en su informe, de conformidad con lo señalado en el párrafo 3 del Capítulo Décimo, del PPDA, éste "será actualizado al menos en dos oportunidades, en los años 2000 y 2005", ello en ningún caso excluye la posibilidad -y, en su caso, el deber- de que la Administración proceda en tal sentido tan pronto como se presenten antecedentes que así lo justifiquen, como ocurre en la especie.

De igual forma, y en otro orden de consideraciones, cabe hacer presente que sobre la materia se solicitó informe a la Subsecretaría General de la Presidencia de la República, antecedente que hasta la fecha no ha sido remitido, por lo que esta Contraloría General ha procedido a dictaminar sin la opinión de ese servicio.