Dictamen N° 3749

Texto del dictamen

N° 3.749 Fecha: 1-II-2000

La Sociedad de Fomento Fabril se ha dirigido a esta Contraloría General solicitando que se precise el sentido y alcance de las disposiciones que indica, del decreto N° 16, de 1998, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República, que establece el Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica para la Región Metropolitana (PPDA).

Lo anterior, por cuanto, en concepto de la recurrente, la meta de reducción de emisiones de material particulado respirable para la actividad de la industria, comercio y construcción, que se define en su capítulo quinto, no resulta concordante con la medida M3FFJ2, contenida en su capítulo sexto.

Precisa, al respecto, que si se atiende a la meta de reducción de emisiones aludida, cada una de las actividades contaminantes debieran reducir sus emisiones de material particulado respirable en un 50% respecto de sus responsabilidades indicadas en el inventario de emisiones para 1997.

Sin embargo, agrega, con la medida M3FFJ2, citada, "la reducción impuesta a la industria sería de un 72% respecto de las emisiones inventariadas el año 1997, lo que constituye una clara y abierta infracción a lo dispuesto en los artículos 5 y 45 letra f) de la Ley de Bases del Medio Ambiente".

Cabe anotar que se solicitaron informes a la Comisión Nacional del Medio Ambiente y a la Subsecretaría General de la Presidencia de la República, y que esta Contraloría General procede a dictaminar no obstante que dicha Subsecretaría, hasta la fecha, no ha remitido el informe que le fue requerido.

En relación con la materia planteada en la presentación, debe recordarse, previamente, que los planes de prevención y de descontaminación son instrumentos de gestión ambiental que tienen por finalidad, los primeros, evitar la superación de la norma de calidad ambiental que dio lugar a la declaración de zona latente, y, los segundos, recuperar los niveles señalados en la norma de calidad que dio lugar a la declaración de zona saturada.

Asimismo, que el antecedente inmediato del PPDA es el decreto N° 131, de 1996, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República, que declaró a la Región Metropolitana zona saturada por ozono, material particulado respirable, partículas en suspensión y monóxido de carbono, y zona latente por dióxido de nitrógeno.

Por último, que el mencionado artículo 5° de la ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente, N° 19.300, establece que "las medidas de protección ambiental que, conforme a sus facultades, dispongan ejecutar las autoridades no podrán imponer diferencias arbitrarias en materia de plazos o exigencias".

Precisado lo anterior, y en lo que concierne específicamente al problema que se plantea en la consulta, es necesario tener presente, en primer término, que el artículo 45, letra f), de la ley N° 19.300, dispone que los planes de prevención y de descontaminación deben contener a lo menos, entre otras, "la proporción en que deberán reducir sus emisiones las actividades responsables de la emisión de los contaminantes a que se refiere el plan, la que deberá ser igual para todas ellas".

Para determinar esa proporción, el capítulo tercero del PPDA contempla un inventario de emisiones para el año 1997, que corresponde a una estimación de la cantidad de contaminantes emitidos a la atmósfera por los distintos agentes económicos que conviven en la región.

En base a esa información se identificaron cinco categorías de actividades relevantes en la emisión de los contaminantes en la Región Metropolitana: aquéllas relacionadas con el transporte; las relacionadas con la industria, el comercio y la construcción; las relacionadas con la agricultura; las domésticas; y las asociadas al polvo resuspendido.

También en base a ese inventario, se determinó el aporte, en cantidad y en porcentaje, de cada una de esas actividades en la emisión total de cada contaminante.

En lo que interesa a la presentación, debe anotarse que respecto del material particulado respirable, la emisión total en la Región Metropolitana, en el año 1997, se estimó en 41.782 toneladas anuales, de las cuales 3.175 -equivalente al 7,6%-, eran aportadas por las actividades relacionadas con la industria, comercio y construcción (Tabla 7 y Figura 13 del PPDA).

Teniendo presente esa estimación, el PPDA junto con establecer una meta global de reducción de emisiones de material particulado respirable -que se ha fijado en un 50% respecto de la situación vigente en el año 1997-, ha dispuesto expresamente, en el punto 4 del capítulo quinto, que todas las actividades deben reducir sus emisiones de material particulado respirable, respecto de sus responsabilidades indicadas en el aludido inventario, en un 50%.

De este modo, y como puede apreciarse, en la especie se dio pleno cumplimiento a lo preceptuado en el referido artículo 45, letra f), de la ley N° 19.300, antes transcrito, toda vez que el Plan contiene la proporción en que las actividades contaminantes deben reducir sus emisiones de material particulado, siendo esa proporción igual para las cinco categorías de actividades definidas como relevantes en la contaminación.

Por otra parte, y en lo que atañe a la medida M3FFJ2, es necesario tener presente, en primer término, que acorde con lo previsto en el artículo 45, letra e), en relación con el artículo 47, letra a), de la citada ley N° 19.300, los planes de prevención y de descontaminación, para cumplir sus objetivos, pueden contener, como instrumentos de gestión ambiental, normas de emisión.

Debe recordarse al respecto, que con arreglo al artículo 2, letra o), de la ley N° 19.300, se entiende por normas de emisión las que establecen la cantidad máxima permitida para un contaminante medida en el efluente de la fuente emisora.

Ahora bien, la medida M3FFJ2 está inserta en el punto 4.2 del capítulo sexto del PPDA, que contiene los distintos instrumentos de gestión ambiental que se usarán para cumplir con las metas definidas en el capítulo quinto, respecto de las actividades relacionadas con la industria, el comercio y la construcción.

Esa medida consiste en disponer la modificación del artículo 6 del decreto N° 4, de 1992, del Ministerio de Salud, que establece una norma de emisión diaria de material particulado respirable para fuentes estacionarias puntuales existentes, exigible después del 31 de diciembre de 1997.

En virtud de la modificación aludida se añaden, como parte del PPDA, otras dos normas de emisión diaria de material particulado respirable para las mismas fuentes, más exigentes, una de las cuales está destinada a regir después del 31 de diciembre de 1999 y, la otra, después del 31 de diciembre del año 2004.

En este orden de exposición es útil consignar que las fuentes estacionarias puntuales aludidas no son las únicas que integran la categoría de la industria, comercio y construcción, acorde con el punto 2 del capítulo tercero del PPDA, toda vez que también forman parte de esa categoría las definidas en el decreto supremo 1.583, de 1992, del Ministerio de Salud; las demás actividades y fuentes similares que tengan emisiones de gases; las fuentes y actividades relacionadas con el almacenaje, distribución y venta de combustibles y las actividades y fuentes relacionadas con la construcción.

Ahora bien, precisado el contenido de las disposiciones a que se refiere la consulta, es dable advertir que las metas de reducción de emisiones y las normas de emisión, que se han analizado, constituyen regulaciones de diversa naturaleza, cuya comparación, en los términos que expresa la recurrente, resulta inadmisible.

En efecto, según lo expresado precedentemente, y del análisis de las restantes regulaciones del PPDA, es posible constatar  que las metas de reducción de emisiones no son cantidades máximas permitidas para un contaminante medidas en el efluente de la fuente emisora, es decir, no son normas de emisión, sino objetivos concretos que la autoridad competente pretende alcanzar con la implementación de las medidas definidas en el PPDA, en los plazos que en él se han previsto.

En este sentido, debe destacarse la circunstancia de que las metas de reducción de emisiones por contaminante y por actividad, no fueron fijadas en relación a las normas de emisión vigentes en el año 1997, sino en base a una estimación de las cantidades de contaminantes que se emitían a la atmósfera por los diversos agentes económicos en la Región Metropolitana, estimación que se elaboró siguiendo una metodología que consideró, entre otros aspectos, programas de medición de un conjunto representativo de cada tipo de fuente, y en los casos en que no se contó con tales mediciones, se tomaron en cuenta datos proporcionados por la literatura extranjera.

Por consiguiente, las referidas metas de reducción de emisiones no han sido concebidas en el Plan de Prevención y de Descontaminación Atmosférica de la Región Metropolitana como exigencias aplicables a cada fuente emisora individualmente considerada -de modo que no son susceptibles de ser medidas en el efluente de una fuente emisora específica-, sino que se trata de metas vinculadas a cada actividad, cuyo cumplimiento dependerá de la efectividad de las medidas que, en consideración a las singularidades de cada fuente emisora, se definen en el PPDA.

Las normas de emisión, en cambio, se aplican, por su propia naturaleza, a un tipo de fuente emisora en particular, y constituyen uno de los distintos mecanismos o instrumentos que permitirán alcanzar las metas establecidas para cada actividad.

Así, para que en el sector de la industria, comercio y construcción se cumpla con la meta de reducción de material particulado respirable se dispone, entre otras, la medida M3FFJ2, que representa uno de los instrumentos que se ha previsto para el logro de esa meta, y cuya aplicación se encuentra limitada sólo a un tipo de fuentes que integra esa actividad. Otras medidas son, por ejemplo, la redefinición de las estrategias de control de emisiones para el grupo de fuentes fijas categorizadas como procesos, el establecimiento de condiciones operacionales o tecnológicas para procesos pequeños que aseguren el mantenimiento de un nivel bajo de emisiones, y la reducción de emisiones fugitivas.

Por consiguiente, el análisis comparativo que efectúa la ocurrente entre las metas de reducción fijadas para el material particulado respirable y las normas de emisión establecidas para una de las fuentes que integran las actividades relacionadas con la industria, comercio y construcción, no permite, por sí sólo, arribar a la conclusión que se pretende, en el sentido de existir falta de concordancia entre esa meta y la medida M3FFJ2, ni que esta  última contravenga la igualdad que exige el artículo 45, letra f), de la ley N° 19.300.

En lo que se refiere, ahora, a que la medida M3FFJ2 importaría una reducción de emisiones del 72% respecto de la situación en que se encontraban las fuentes estacionarias puntuales en el año 1997, debe señalarse que la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región Metropolitana en la respuesta que proporcionó a la recurrente, y que esta Entidad de Control tuvo a la vista, explica técnica, detallada y fundadamente el alcance de la medida M3FFJ2, en el sentido que ella no importa tal reducción.

Finalmente, y por las razones que preceden, tampoco resulta admisible la objeción que efectúa la recurrente al cronograma que el Plan ha fijado para el cumplimiento de las metas de reducción de material particulado respirable, por parte de las actividades relacionadas con la industria, comercio y construcción.

En consecuencia, las disposiciones del Plan de Prevención y de Descontaminación Atmosférica de la Región Metropolitana, que se han analizado, no vulneran los artículos 5° y 45, letra f) de la indicada ley N° 19.300.