Dictamen N° 75024

Texto del dictamen

N° 75.024       Fecha: 21-IX-2015
Se ha dirigido a esta Contraloría General el consejero regional don Manuel Améstica Gaete, solicitando la reconsideración de algunas de las conclusiones contenidas en el Informe Final N° 25, de 2014, de la Contraloría Regional del Maule.
A fin de resolver el asunto, se ha tenido a la vista lo informado por el Intendente Regional del Maule, por el Presidente del Consejo Regional de esa zona y por el Subsecretario del Interior.
En tanto, la Dirección de Presupuestos no evacuó el informe requerido por esta Entidad de Control, por lo cual, atendido el tiempo transcurrido, se emitirá este pronunciamiento con prescindencia de su parecer.
Para abordar la presente consulta se expondrán las materias en el siguiente orden.
1.- Sobre el reembolso de gastos por asistencia a las sesiones de comisión, en calidad de invitados.
En primer término, el peticionario solicita dejar sin efecto el alcance contemplado en el numeral 5.1 del capítulo II del ya individualizado informe final, que en armonía con el dictamen N° 85.123, de 2013, de esta Institución Fiscalizadora, sostuvo que el reembolso de los gastos a que tienen derecho los consejeros regionales que debieron trasladarse fuera del lugar de su residencia habitual para asistir a las sesiones de comisión, solo le corresponde a los personeros que concurrieron a ellas en calidad de titulares, y no como invitados.
Expone que en virtud del artículo 14 del Reglamento de Funcionamiento Interno del Consejo Regional del Maule (CORE), los consejeros deben presentarse a todas las sesiones de comisión cuando hayan sido debidamente citados. Añade que ni la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, ni el artículo 50 del anotado texto reglamentario subordinaron el pago del comentado estipendio solo en favor de los consejeros que asisten en calidad de titulares a esas reuniones, razón por la cual precisa que, como la ley no distingue en ese aspecto, no es lícito al intérprete distinguir. Por último, arguye que la concurrencia a las anotadas sesiones involucra el cumplimiento de una función pública, de manera que el no reembolso de los gastos mencionados, implica un enriquecimiento sin causa para la Administración.
El Subsecretario del Interior manifiesta que, en este punto, debe aplicarse el dictamen N° 32.201, de 2015, de este Organismo de Control y, de este modo, si los consejeros acreditan documentadamente que asistieron a las sesiones de comisión como suplentes de sus miembros titulares, no corresponde que se les exija restitución alguna.
Al respecto, el inciso cuarto del artículo 39 de la indicada ley N° 19.175 -según la redacción vigente a la época en que fueron observados los hechos de que se trata-, disponía, en lo pertinente, que los consejeros regionales tendrán también derecho “a pasajes y reembolsos de gastos por concepto de alimentación y alojamiento para asistir a las sesiones del consejo y de las comisiones, cuando ello les signifique trasladarse fuera de su lugar de residencia habitual”.
Por su parte, el inciso final del artículo 37 de ese cuerpo legal prescribe que “El consejo regional determinará en un reglamento interno las demás normas necesarias para su funcionamiento, regulándose en él las comisiones de trabajo que el consejo podrá constituir para desarrollar sus funciones, las que, en todo caso, serán siempre presididas por un consejero regional, sin perjuicio de la asistencia de terceros cuya opinión se considere relevante a juicio de la propia comisión”.
En tal contexto, el artículo 39 del ya individualizado reglamento interno establece que el consejo regional se constituirá en comisiones para el estudio de las materias de su competencia, las que tendrán el carácter de permanentes o transitorias, añadiendo su inciso segundo, que “Cada consejero podrá integrar más de una comisión, en calidad de titular o suplente”.
Seguidamente, su artículo 40 señala que “Las comisiones tendrán un máximo de 6 integrantes. Sus titulares tendrán derecho a voz y voto, y sus integrantes suplentes sólo tendrán derecho a voto en caso de ausencia del titular respectivo”.
Luego, el artículo 44 del mismo texto reglamentario dispone que en las referidas comisiones de trabajo pueden participar todos los personeros con derecho a voz, teniendo facultad para votar solo sus miembros. Añade que las aludidas comisiones pueden invitar a sus reuniones “a funcionarios públicos o privados, representantes de organizaciones y, en general, a todas aquellas personas que la comisión, por mayoría de sus miembros, considere necesario para mejor resolver”.
Como puede apreciarse, la indicada ley N° 19.175 encomienda la regulación de las comisiones de trabajo al reglamento interno que cada consejo regional establezca.
Para el caso particular en estudio, el reglamento dictado por el CORE de la Región del Maule ha contemplado la existencia de comisiones permanentes o transitorias que pueden ser integradas por los consejeros regionales en calidad de titulares o suplentes, precisando que estos últimos tendrán derecho a voto en caso de ausencia del respectivo titular. Asimismo, dicho cuerpo reglamentario ha puntualizado que en las anotadas comisiones de trabajo pueden participar todos los personeros, pero únicamente con derecho a voz.
De este modo, la asistencia del consejero regional suplente será eficaz para la adopción de las decisiones que competan al citado cuerpo colegiado, en la medida que no concurra el respectivo titular, pues, en tal caso, cumplirá la función propia de estos, de lo cual se sigue que tendrá derecho al reembolso de los gastos en comento (aplica criterio contenido en el dictamen N° 32.201, de 2015).
No obstante, la conclusión anterior no resulta aplicable a los consejeros que voluntariamente concurren a las comisiones de trabajo, pues en estos casos su asistencia no contribuirá a la eficacia de los acuerdos que allí se adopten.
Con todo, cabe hacer presente que de los antecedentes tenidos a la vista no ha sido posible comprobar la efectividad de que el recurrente haya sido citado previa y formalmente a las respectivas comisiones, ni tampoco si las integró como suplente de alguno de sus miembros titulares.
En consecuencia, en la medida que se acredite lo anterior, corresponderá que la Contraloría Regional del Maule levante la observación consignada en el numeral 5.1 del capítulo II del ya individualizado informe final.
2.- Sobre el consumo de telefonía celular.
En segundo término, el interesado solicita dejar sin efecto el alcance contemplado en el numeral 4.2 del capítulo II del ya precitado Informe Final N° 25, que en armonía con el dictamen N° 65.507, de 2010, de esta Entidad Fiscalizadora, observó que el plan telefónico móvil acordado entre el Gobierno Regional del Maule (GORE) y la empresa Entel PCS Telecomunicaciones S.A. no contemplaba un tope máximo ni un sistema de control respecto de las llamadas efectuadas por los consejeros regionales. 
En tal sentido, el aludido informe constató que al 30 de junio de 2014 el referido organismo colegiado había desembolsado la suma de $ 23.037.032.- por concepto de telefonía e internet. De ese monto, el 54% se produjo por el consumo efectuado por el señor Améstica Gaete.
En respuesta a lo anterior, el GORE indicó que tras reclamar ante la Subsecretaría de Telecomunicaciones, consiguió la restitución de un porcentaje del referido valor solo respecto del servicio de roaming de datos que la empresa señalada le había cobrado en exceso. Con todo, manifestó que adoptaría las acciones de cobro pertinentes para recuperar el saldo por el servicio roaming de voz, lo que acreditaría fundadamente ante la Contraloría Regional de la misma zona.
Seguidamente, el señor Améstica expone que atendido que fue el GORE quien contrató los servicios en comento, solo ese organismo pudo controlar las condiciones de su uso, careciendo los personeros de la posibilidad de bloquear sus equipos mientras estaban en el extranjero. Añade que el anotado informe final solo objetó la falta de un mecanismo de control, y no el modo en que los consejeros regionales utilizaron los medios tecnológicos entregados para el cumplimiento de sus tareas.
Sobre la materia, el Presidente del CORE informa que el servicio adicional de roaming contratado por el GORE no funcionó durante la estadía de los consejeros en el extranjero. Añade que, aunque fuera cierto que el recurrente utilizó el aludido servicio en exceso, insiste que su desembolso debe soportarlo el gobierno regional, pues aquel contrató el plan de telefonía móvil e internet.
Por su parte, el Intendente Regional del Maule manifiesta, en síntesis, que le solicitó al peticionario la devolución de $ 192.337.- por concepto de los mensajes de texto que envió durante su estadía en el extranjero, por cuanto superaron el límite de 100MB que la respectiva compañía telefónica fijó previamente, el cual fue informado conforme consta en los correos electrónicos que adjunta. Además, precisa que la Subsecretaría de Telecomunicaciones acogió su reclamación solo en cuanto ordenó a Entel PCS devolver el valor que cobró en exceso por el uso del servicio de roaming de datos y no respecto del roaming de voz y de mensajería de texto. Por tanto, afirma que corresponde al ocurrente devolver el monto no restituido por la indicada empresa.
Por último, el Subsecretario del Interior estima que al resolver el presente asunto debe considerarse la racionalidad del gasto en estudio, esto es, que el monto del egreso se encuadre con las necesidades inherentes a la labor desempeñada por el interesado.
Al respecto, el artículo 24, letra j), de la ley N° 19.175, dispone, en lo pertinente, que en su calidad de órgano ejecutivo del gobierno regional, corresponde al intendente ejercer la administración de los bienes y recursos propios de ese organismo colegiado, con sujeción a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables y a las normas que el consejo regional pueda adoptar sobre la materia.
En este orden de ideas, esta Contraloría General ha concluido en el dictamen N° 60.652, de 2010, que el GORE puede financiar con cargo a su presupuesto, los medios técnicos y materiales que permitan la comunicación de los consejeros, en la medida que aquellos se orienten al cumplimiento de las labores que el ordenamiento jurídico les asigna, debiendo el intendente velar porque su uso se encuentre acorde con las finalidades que dicho cuerpo colegiado persigue, atendido lo prescrito en la letra j) de la individualizada preceptiva.
Asimismo, el citado pronunciamiento puntualizó que, para cumplir con la referida obligación, el intendente regional debe implementar un sistema de control que permita verificar que los citados medios fueron utilizados por el consejo regional para el desarrollo de las actividades y tareas que les son propias.
De este modo, el Intendente Regional del Maule está autorizado para solventar con cargo a su presupuesto el uso de telefonía móvil e internet por parte de los consejeros regionales, en las condiciones que el mismo acuerde, respetando siempre la normativa que sea aplicable.
Ahora bien, de la documentación tenida a la vista aparece que el CORE autorizó al solicitante para que viajara por vía terrestre desde Chile a Brasil durante el 29 de enero al 8 de febrero de 2014, con el objeto que participara, junto a otros personeros, en diversas reuniones de trabajo destinadas a preparar la suscripción de contratos bilaterales del Corredor Bioceánico del Pacífico y Pehuenche.
Asimismo, consta un set de correos electrónicos de los cuales se colige que tanto el secretario ejecutivo de ese organismo colegiado como algunos funcionarios de la División de Administración y Finanzas del GORE fueron informados, días antes de iniciarse el apuntado trayecto, que la empresa Entel PCS había activado en los celulares de los consejeros que asistirían a la mencionada actividad, el servicio roaming de datos con un tope máximo de 100 MB, al término de los cuales se aplicarían las tarifas “on demand”, conforme a la zona tarifaria.
Como puede apreciarse, el GORE contrató un servicio de roaming internacional con un tope máximo de consumo, por sobre el cual, la empresa de telecomunicaciones respectiva cobraría una tarifa adicional. Dicho límite fue puesto en conocimiento del secretario ejecutivo del CORE con, a lo menos, dos días de antelación al inicio del respectivo cometido.
De esta manera, en armonía con la calidad de asesor de ese cuerpo colegiado que le reconoce el inciso primero del artículo 43 de la ley N° 19.175, el secretario ejecutivo debió informar anticipadamente a sus integrantes sobre las condiciones de uso del indicado servicio de roaming, no advirtiéndose antecedentes que acrediten que aquellas no fueron conocidas por el recurrente ni por los demás personeros que viajaron al extranjero.
En consecuencia, corresponde mantener la observación consignada en el numeral 4.2 del capítulo II del ya aludido Informe Final N° 25.
3.- Sobre retraso en la rendición de cuentas de los anticipos otorgados.
En tercer término, el interesado solicita dejar sin efecto el alcance contemplado en el numeral 8.1 del capítulo II del ya individualizado informe final, que en armonía con el punto 5.3 de la resolución N° 759, de 2003, de este Ente Fiscalizador, que fija normas de procedimiento sobre rendición de cuentas, precisó que había un retraso en la rendición de los montos que el GORE del Maule entregó como anticipo a diversos consejeros regionales, incluido el recurrente, para realizar un cometido al extranjero y participar en un seminario realizado en la ciudad de Santiago.
Al respecto, el peticionario impugna que el GORE le exigió la restitución de una suma incorrecta, debido a que en la reliquidación de la deuda se incluyó un tope del 40% o 60% del viático completo, según si se trató de la cobertura exclusiva de gastos de alimentación, o de los egresos de alojamiento, distinción que en su opinión, no tendría sustento en los hechos concretos que motivan su presentación.
Sobre este punto, el Intendente Regional del Maule explica que los montos a reembolsar se calcularon en función de los días y lugares en que los consejeros iniciaron y concluyeron los trayectos, conforme a la bitácora del vehículo utilizado durante el viaje. Puntualmente, explica que los límites a los cuales alude el reclamante se deben a situaciones en que habiéndose iniciado el viaje en un determinado país durante el día, se pernoctó esa misma noche en otro distinto, de manera que aun cuando procedía pagar el viático completo, era relevante considerar esa diferencia para efectos de calcular el tope del estipendio.
Por su parte, el Subsecretario del Interior manifiesta que a los consejeros les corresponde el reembolso en cuestión, en la medida que acrediten haber incurrido en gastos de alimentación y alojamiento para cumplir con el comentado encargo al extranjero. 
En relación con la petición en examen, cabe recordar que el entonces vigente inciso sexto del artículo 39 de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, prescribía que “El consejo regional sólo podrá encomendar el cumplimiento de tareas a sus miembros, con derecho a pasajes y reembolso de gastos por concepto de alimentación y alojamiento, en la medida que exista disponibilidad presupuestaria, la que deberá certificar el secretario ejecutivo del consejo regional”.
Agregaba dicho inciso que “El reembolso de gastos no podrá superar, en ningún caso, el valor del viático que le corresponda al intendente en las mismas condiciones”, mientras que el inciso séptimo de ese precepto, añadía que “Con todo, los cometidos al extranjero que acuerde el consejo regional durante el año, no podrán significar una disposición de recursos que supere el 30% del total contemplado en el presupuesto para el pago de gastos reembolsables de los consejeros regionales”.
En este sentido, esta Contraloría General ha sostenido en su dictamen N° 60.707, de 2006, que la normativa antedicha no supone establecer un límite diario, sino dar cuenta que la totalidad de los gastos reembolsables tienen un límite global, dado por el valor del viático correspondiente al intendente.
En armonía con el citado pronunciamiento, cabe señalar que el sistema instaurado por la norma legal aludida contempla una devolución que debe efectuarse al personero que, en el supuesto ahí contemplado, haya incurrido en gastos de alimentación y alojamiento. El monto de dicha restitución se determinará en función del número de días de duración de la actividad respectiva, teniendo como elemento base para su cálculo, el valor del viático que le corresponda al intendente en las mismas condiciones.
En este contexto, de los antecedentes tenidos a la vista no es posible concluir que la reliquidación del GORE vulnere el criterio antes expuesto o adolezca de alguna irregularidad vinculada con la denuncia del señor Améstica.
Sin perjuicio de ello, corresponde mantener la objeción contemplada en el numeral 8.1 del capítulo II del ya enunciado informe final, especialmente considerando que esta se limitó a establecer el retraso en la rendición y la necesidad de exigir la restitución de los fondos objetados, sin entrar al detalle de su cálculo, siendo este último el asunto que motivó la reclamación del recurrente.
4.- Sobre el pago de diferentes dietas.
Finalmente, el peticionario requiere dejar sin efecto el alcance consignado en los numerales 1.1, 1.3 y 2 del capítulo II del antedicho informe final, referentes al pago de dietas por la asistencia de los personeros a las sesiones plenarias de consejo, a aquellas celebradas en el mes de marzo de 2014, y a las sesiones de comisión.
Al respecto, cumple hacer presente que las mencionadas observaciones ya fueron objeto de un pronunciamiento por parte de esta Entidad Fiscalizadora, conforme consta en su dictamen N° 32.201, de 2015, cuya copia se adjunta.
Transcríbase a la Subsecretaría del Interior, a la Dirección de Presupuestos, al Presidente del Consejo Regional del Maule, al consejero regional de esa zona, don Manuel Améstica Gaete, a la Contraloría Regional del mismo territorio y a la División de Auditoría Administrativa de este Órgano de Control.
Saluda atentamente a Ud.,


Patricia Arriagada Villouta
Contralor General de la República  
Subrogante