Dictamen N° 32901

Texto del dictamen

N° 32.901       Fecha: 24-IV-2015
Se ha dirigido a esta Contraloría General el señor Miguel Villarroel Villarroel, denunciando que la Municipalidad de Palena habría incurrido en irregularidades al dar inicio a un proceso de adquisición de inmuebles para la construcción de un vertedero, sin realizar una licitación pública, celebrando dos contratos de promesa de compraventa respecto de un mismo bien raíz, acordando en ellos un precio que no se ajustaría a su valor comercial, de conformidad a una tasación que aquella habría encargado.
Requerido al efecto, el referido ente edilicio informó, en lo que importa, que ya no se continuaría con el anotado procedimiento. Agrega, que dichas promesas se efectuaron con la aprobación del concejo municipal, por tratarse de un requisito de postulación a los fondos pertinentes que otorga la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, y que estas contemplaron el precio establecido por el propietario del terreno. 
Como cuestión previa, es menester consignar que los contratos de promesa de la especie, constituyen convenciones preparatorias de las cuales nace una obligación de hacer, que consiste en suscribir, cumplida una condición, aquella definitiva, en este caso, de compraventa. Así, una vez firmados los mencionados acuerdos de voluntades entre el municipio y el dueño del predio, se entiende iniciado el proceso de adquisición del mismo, por lo que se procederá a analizar la situación de que se trata en tal contexto.
Puntualizado lo anterior, cabe señalar que entre las atribuciones esenciales de las municipalidades, se encuentra la de adquirir bienes inmuebles, la que ha de ejercer el alcalde con acuerdo del concejo y para cuyo efecto son aplicables las normas del derecho común, conforme lo dispuesto en los artículos 5°, letra f); 33, y 65, letra e), de la ley N° 18.695. 
Luego, el artículo 9° de la ley N° 18.575, indica, en lo pertinente, que los contratos administrativos se celebrarán previa propuesta pública, en conformidad a la ley, y que la licitación privada procederá, en su caso, habiéndose dictado una resolución fundada que así lo disponga, salvo que por la naturaleza de la negociación corresponda acudir al trato directo.
En dicho contexto, la contratación directa constituye una excepción al sistema de licitación al que solo debe recurrirse cuando el tipo de operación lo requiera, y en la medida que se configuren circunstancias o características de la convención, que la hagan del todo indispensable para el interés público, estando facultado el propio servicio para calificar y adoptar la decisión fundada de actuar bajo esa modalidad, requiriéndose una comprobación efectiva y documentada de las razones que la motivan, lo que no consta que se haya verificado en la situación de la especie (aplica criterio contenido en el dictamen N° 33.465, de 2013).
Además, atendido que el mencionado mecanismo es excepcional en nuestro ordenamiento, tratándose de adquisiciones de inmuebles por parte de un organismo de la Administración del Estado, a fin de determinar el precio que se pagará, es necesario disponer de datos que permitan a la autoridad sustentar el justo valor mercantil de los bienes raíces, para lo cual deberán requerirse tasaciones comerciales externas practicadas por profesionales especializados en la materia o por instituciones financieras (aplica dictamen N° 75.620, de 2012).
Sobre este punto, de los antecedentes tenidos a la vista, consta un único informe de tasación del predio de la especie, elaborado por una persona cuya calidad profesional especializada no fue acreditada por la entidad edilicia, el que, además, arroja un monto muy inferior al pactado en los contratos de promesa en comento, no obstante lo cual el concejo municipal otorgó, de manera unánime, su aprobación.
Al respecto, se debe precisar que el alcalde se encuentra obligado a resguardar el patrimonio municipal y a respetar el principio de probidad administrativa, que, en lo pertinente, se expresa en la eficiente e idónea administración de los medios públicos, y en la integridad ética y profesional del manejo de los recursos que se gestionan, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 3°, inciso segundo; 5°, inciso primero, y 52 y 53 de la ley N° 18.575 (aplica criterio contenido en el dictamen N° 26.318, de 2010).
En este sentido, corresponde al alcalde, en el ejercicio de sus funciones, velar por el estricto cumplimiento de los preceptos enunciados, dada su calidad de jefe superior del servicio, con el fin de resguardar el patrimonio municipal, sin perjuicio de las atribuciones fiscalizadoras de esta Entidad de Control. Así, dicha autoridad deberá observar la debida diligencia y cuidado en la respectiva operación de compra, preocupándose de reunir todos los antecedentes relativos a la adquisición, exponiéndose, en caso contrario, a las responsabilidades pertinentes (aplica criterio contenido en el dictamen N° 2.568, de 2004). 
Asimismo, cabe señalar que las decisiones del concejo, en orden a aceptar o rechazar las proposiciones que le formule el alcalde, han de adoptarse teniendo en consideración los antecedentes que este debe proporcionarle en forma oportuna, para una adecuada intervención, constituyendo una obligación para los concejales el cabal estudio de las propuestas, pues solo así podrán adoptar determinaciones informadas, en consideración a la trascendencia de lo que se resuelve y la responsabilidad que conlleva su cargo (aplica criterio contenido en el dictamen N° 75.620, de 2012).
Finalmente, es menester considerar lo dispuesto en el artículo 14 de la ley N° 20.128, que señala, en lo que importa, que los órganos e instituciones públicas regidos presupuestariamente por el decreto ley N° 1.263, de 1975 -entre los cuales se encuentran los municipios, por expresa disposición del artículo 2° de este último cuerpo legal, en concordancia con el artículo 50 de la referida ley N° 18.695-, necesitarán autorización previa del Ministerio de Hacienda para celebrar cualquier tipo de contratos o convenios que originen obligaciones de pago a futuro por la obtención de la propiedad o el uso y goce de ciertos bienes, y determinados servicios, lo que no sucedió en la situación en comento.
En tal contexto, es dable concluir que la actuación de la Municipalidad de Palena no se ajustó a derecho, toda vez que el proceso de adquisición iniciado no fue sometido a licitación pública, ni se cumplieron las condiciones requeridas para proceder a un trato directo; como tampoco se advierte la existencia del permiso ministerial anotado.
En consecuencia, el indicado ente edilicio deberá regularizar la situación de la especie, informando de ello a la aludida Sede Regional, dentro de un plazo de 30 días hábiles, contado desde la recepción del presente oficio.
Transcríbase al señor Miguel Villarroel Villarroel, y a la Contraloría Regional de Los Lagos.
Saluda atentamente a Ud.

Patricia Arriagada Villouta
Contralor General de la República  
Subrogante