Dictamen N° 31872

Texto del dictamen

N° 31.872       Fecha: 23-IV-2015
Se ha dirigido a esta Contraloría General don Luis Ajenjo Isasi, en representación de Compañía Chilena de Comunicaciones S.A., denunciando que la Dirección de Compras y Contratación Pública, DCCP, no estaría cumpliendo las funciones que le encomienda la ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, al extender indebidamente por más de cinco años un convenio marco para la adquisición del servicio de avisaje en medios, prorrogándolo en tres oportunidades.
Requerido su informe, la Dirección de Compras y Contratación Pública plantea las consideraciones por las cuales estima que actuó conforme a derecho.
En relación con la materia, es útil tener en cuenta que de acuerdo al artículo 18, inciso primero, de la ley N° 19.886, los organismos públicos regidos por dicha ley deberán, en general, desarrollar todos sus procesos de adquisición y contratación de bienes, servicios y obras a que ella alude, utilizando solamente los sistemas electrónicos o digitales que establezca al efecto la Dirección de Compras y Contratación Pública, sea individualmente o acogiéndose a los beneficios de los contratos marco que celebre la señalada Dirección.
Enseguida, su artículo 30, letra d), prescribe que una de las funciones de la DCCP es licitar bienes y servicios a través de la suscripción de convenios marco, de acuerdo a la regulación establecida en su reglamento, y que los organismos públicos afectos a esa ley estarán obligados a realizar sus adquisiciones bajo ese convenio, relacionándose directamente con el contratista adjudicado por la Dirección, salvo que, por su propia cuenta obtengan directamente condiciones más ventajosas.
A su turno, la letra g) de la misma norma le encomienda a tal Institución “Promover la máxima competencia posible en los actos de contratación de la Administración, desarrollando iniciativas para incorporar la mayor cantidad de oferentes”.
Por su parte, el decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que aprueba el reglamento de la ley N° 19.886, en su artículo 12, previene que las entidades sujetas a esa normativa no podrán suscribir contratos de suministro y servicio que contengan cláusulas de renovación automática u opciones de renovación para alguna de las partes, cuyos montos excedan las 1.000 unidades tributarias mensuales, a menos que existan motivos fundados para establecer dichas cláusulas y así se hubiese señalado en las bases.
Pues bien, de los antecedentes que obran en poder de esta Contraloría General, aparece que mediante la resolución exenta N° 1.073 B, de 2008, de la DCCP, se aprobaron las bases administrativas y condiciones contractuales de la licitación pública que individualiza, para la adquisición de avisaje en medios, bajo la modalidad de convenio marco.
En dicho documento, se dispuso en el párrafo “Plazo de Vigencia del Convenio Marco”, que el convenio tendría una vigencia de dos años, contados desde la fecha de notificación de la resolución de adjudicación, renovándose automáticamente hasta por dos períodos de 12 meses cada uno, salvo manifestación en contrario por alguna de las partes. Asimismo, se previó la posibilidad de una prórroga adicional más allá del plazo original o prorrogado, cuando sea estrictamente necesario y sólo mientras se procede a un nuevo proceso de licitación para un convenio marco sobre la misma materia.
En este contexto, se renovó automáticamente el convenio marco en análisis en las dos ocasiones admitidas, lo que atendida la fecha de notificación de la resolución de adjudicación, esto es, el 2 de enero de 2009, permitió que dicho convenio se encontrara vigente hasta el día 3 de enero de 2013.
Luego y antes del vencimiento del plazo indicado en el párrafo anterior, la DCCP, utilizando el mecanismo de prórroga adicional que contemplaban las bases, mediante la resolución exenta N° 770 B, de 2012, prorrogó el convenio marco “hasta la entrada en vigencia del nuevo convenio marco” “fecha que no podrá exceder del 26 de diciembre de 2013”.
Finalmente, mediante la resolución exenta N° 687 B, de 2013, rectificó la última resolución exenta en el sentido de indicar que dicha prórroga se extendería hasta la entrada en vigencia del nuevo convenio marco, sin establecer una fecha tope.
En relación a lo precedentemente expuesto, es necesario anotar que la jurisprudencia administrativa ha indicado a través de su dictamen N° 100.145, de 2014, que una disposición que supedita la vigencia de un convenio marco únicamente a la tramitación de un nuevo proceso licitatorio no resulta procedente, toda vez que implicaría otorgarle a la respectiva convención una extensión indeterminada, “pues la entrada en vigencia de un nuevo convenio marco constituye una condición que puede o no verificarse, lo que pugna con la libre concurrencia que inspira los procesos de licitación pública”.
En el caso en análisis, la DCCP hizo uso de esta cuestionada prerrogativa, extendiendo el convenio marco desde el día 3 de enero de 2013, fecha de expiración de la segunda renovación automática, hasta el 11 de diciembre de 2014, data en la cual fue publicada la resolución de adjudicación del nuevo convenio marco, lo que significó que el anterior estuvo vigente en virtud de esta última prórroga casi por 2 años.
Además de lo anterior, la DCCP, dictó las nuevas bases que regularían la materia recién el día 16 de diciembre de 2013, mediante la resolución N° 86, lo que implica, tal como lo ha manifestado la jurisprudencia administrativa de esta Institución Fiscalizadora, entre otros, en sus dictámenes N°s. 71.003 y 79.733, ambos de 2013, una infracción al artículo 8° de la ley N° 18.575, que impone a los organismos públicos el deber de actuar por propia iniciativa en el cumplimiento de sus funciones, procurando la simplificación y rapidez de los trámites, y también a lo previsto en el artículo 7° de la ley N° 19.880, relativo al principio de celeridad, conforme al cual las autoridades y funcionarios deben actuar por propia iniciativa en el procedimiento de que se trate y en su prosecución, haciendo expeditas las actuaciones pertinentes.
Así, la disposición contenida en las señaladas bases, que condicionaba la vigencia del convenio marco a una nueva adjudicación, no resultó procedente, como tampoco la dilación de la DCCP en la dictación de las nuevas bases, debiendo haber tenido en consideración además el tiempo que supone el trámite de todo el proceso licitatorio hasta la publicación de la correspondiente resolución de adjudicación en el Sistema de Información de Compras y Contratación Pública.
Atendido lo expuesto, en lo sucesivo, la Dirección de Compras y Contratación Pública deberá adoptar las medidas que sean necesarias a fin de que sus instrumentos se dicten y tramiten en su debida oportunidad.
Finalmente, cabe hacer presente que las bases tipo de la licitación para convenio marco de avisaje y suscripción en medios de comunicación social escritos y online actualmente vigentes, aprobadas mediante la resolución N° 43, de 2014, de la mencionada Dirección  -que dejó sin efecto la citada resolución N° 86, sin tramitar-, y que regulan la materia, no contienen disposiciones que permitan la prórroga de la correspondiente convención en términos distintos a los autorizados por el ordenamiento, por lo que esta Contraloría General entiende que la requerida repartición pública ha adecuado sus procesos licitatorios a los lineamientos expuestos por esta Institución Fiscalizadora.
Transcríbase a la interesada.
Saluda atentamente a Ud.,


Patricia Arriagada Villouta
Contralor General de la República  
Subrogante