Dictamen N° 15869

Texto del dictamen

N° 15.869     Fecha: 26-II-2015
Se ha dirigido a esta Contraloría General la concejal de la Municipalidad de Santiago, doña Carolina Lavín Aliaga, solicitando se determine si procedió efectuar un trato directo para encargar el diseño y remodelación de la plaza de armas de la comuna, el cual se habría justificado atendido que la empresa adjudicataria sería la dueña intelectual del proyecto y poseería los conocimientos y calificación suficientes para desarrollarlo. Asimismo, cuestiona que hayan sido utilizados ciertos contratos de suministro para la ejecución de las obras, que no serían conocidos ni autorizados por el concejo municipal.
Añade la recurrente, que poco antes de someter a aprobación del aludido cuerpo colegiado dicha materia, se comunicó a sus miembros -a través de un correo electrónico- que el monto de la inversión respectiva alcanzaría los $2.300.000.000, recursos que no contarían con la autorización del mismo, por tratarse de un convenio de suministro.
Requerida al efecto, la mencionada entidad edilicia informó, en lo que interesa, que la contratación directa con la Sociedad Consultora ACA Consultoría de Proyectos Limitada se encontraba justificada por constituir servicios personales especializados inferiores a 1.000 unidades tributarias mensuales, circunstancia prevista por la normativa aplicable al caso.
Agrega, que en cuanto al valor del proyecto, durante el año 2013 se manejó un costo estimado de $2.290.000.000, el que luego se ajustó a un marco presupuestario de $1.920.722.912, incluyéndose en dicho monto, aportes municipales, públicos y privados.
Por último, señala que decidió ejecutar las obras de construcción de que se trata, en base a las distintas modalidades que la ley contempla al efecto, entre otras, determinados contratos vigentes -de suministro y de mantención-, licitaciones públicas, convenios a honorarios y subvenciones.  
Sobre el particular, los artículos 8°, 63, letra ll), y 65, letra i), de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, prevén que dichos entes están facultados para celebrar los contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
Lo anterior comprende, por cierto, la posibilidad de que las entidades edilicias suscriban convenciones en el ejercicio de su atribución de administrar los bienes municipales y nacionales de uso público, incluido el subsuelo, que tienen a su cargo, según lo dispuesto en las aludidas normas de la anotada ley N° 18.695, y en lo previsto en sus artículos 5°, letra c); 34; 36, y 63, letra f). 
A su vez, el inciso primero del artículo 66 de la citada ley N° 18.695, indica que la regulación de los procedimientos administrativos de contratación que realicen las municipalidades se ajustará a la ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, y sus reglamentos.
Asimismo, las entidades edilicias deben someterse a lo preceptuado en el artículo 9° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado que, en lo pertinente, señala que los contratos administrativos se celebrarán bajo la modalidad de propuesta pública, en conformidad a la ley, sin perjuicio de recurrir a la licitación privada, previa resolución fundada que así lo prescriba, y al trato directo, cuando la naturaleza de la negociación lo requiera. 
Por su parte, el artículo 10, N° 7, letra m), del decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda -que Aprueba el Reglamento de la ley N° 19.886- contempla entre tales casos, la contratación de servicios especializados inferiores a 1.000 unidades tributarias mensuales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 107 del mismo cuerpo legal, disposición que regula tal convención.
Al respecto, cabe precisar que el trato directo constituye una excepción al sistema de propuesta pública, que solo resulta aplicable cuando el tipo de operación lo haga necesario, y en la medida que se configuren circunstancias o características de la convención a celebrar que hagan del todo indispensable para el interés público la mencionada contratación, estando facultado el propio servicio para calificar y adoptar la decisión fundada de proceder bajo esa modalidad (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 33.465, de 2013, y 70.170, de 2014).
Enseguida, es dable agregar que en la situación que se analiza, el trato directo en comento contó con la aprobación del concejo municipal requerida al efecto, en virtud de lo preceptuado en el artículo 65, letra i), de la nombrada ley N° 18.695, por ser una adquisición que involucra un monto que supera las 500 unidades tributarias mensuales.
En ese orden de consideraciones, cumple señalar que, correspondiendo al alcalde la dirección y administración superior del municipio, en su calidad de máxima autoridad, según lo dispuesto en el artículo 56 de la anotada ley N° 18.695, cuenta con facultades para adoptar una decisión como la de la especie, la cual incide en aspectos de mérito, oportunidad y conveniencia, a cuyo respecto no cabe intervención a este Ente Fiscalizador, en conformidad con lo prescrito en el artículo 21 B de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de esta Contraloría General (aplica criterio contenido en el dictamen N° 32.938, de 2014). 
Sin perjuicio de lo anterior, en cuanto a la legalidad de la decisión acordada, conforme a los antecedentes tenidos a la vista, es pertinente manifestar que, siendo una contratación de servicios especializados inferiores a 1.000 unidades tributarias mensuales -según lo previsto en el aludido artículo 10, N° 7, letra m), del antedicho decreto N° 250-, el referido trato directo se ajustó a derecho. 
Asimismo, cabe hacer presente que, cualquiera sea la causal que se invoque para un trato directo, no basta para fundamentarlo la sola referencia a disposiciones legales y reglamentarias, sino que, dado el carácter excepcional de esta modalidad, se requiere la demostración efectiva y documentada de los motivos que justifican su procedencia, debiendo acreditarse de manera suficiente la concurrencia simultánea de todos los elementos que configuran las hipótesis contempladas en la normativa cuya utilización se pretende, lo que, de la documentación acompañada, consta que se cumplió en la situación en cuestión (aplica criterio contenido en dictámenes N°s. 69.865, de 2012, y 80.806, de 2013).
En dicho contexto, es útil consignar que en la correspondiente resolución que autoriza la contratación directa, la entidad edilicia indica que se ha adoptado esa modalidad para la consultoría de la especie -que entrega el diseño y remodelación de la Plaza de Armas de Santiago-, atendido que tal labor demanda un alto grado de conocimiento intelectual y técnico en el desarrollo de proyectos del área del diseño en espacios públicos o de carácter histórico o patrimonial, y que el proveedor adjudicado poseía una vasta trayectoria en la materia, lo que se consideró razón suficiente para fundar la adquisición.
Ahora bien, para que se entienda cumplida la exigencia legal es menester -como se dijo- acreditar suficientemente la observancia de la causal invocada, lo que no obsta a que, con posterioridad a la dictación del acto administrativo que contenga la debida justificación de la misma, y durante la ejecución del contrato, se presenten incumplimientos o retrasos que podrían alterar la percepción de idoneidad del proveedor.
A este respecto, la municipalidad se encontraba obligada a supervisar que la prestación de la especie se procurara en armonía con los principios de eficiencia y eficacia contemplados en el artículo 5° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, lo que implica velar por la eficiente e idónea administración de los medios públicos y por el debido cumplimiento de la función pública; situación que     -de los antecedentes tenidos a la vista- no ocurrió, por lo que dicho ente edilicio deberá, en lo sucesivo, arbitrar las medidas que correspondan, a fin de sujetarse a la citada normativa.
Finalmente, en lo concerniente a las demás contrataciones a que hace referencia la recurrente, se ha estimado procedente precisar que, de acuerdo a la información acompañada por el municipio, la ejecución de las obras que implica el proyecto “Mejoramiento de la Plaza de Armas”, se ha desarrollado a través de diversas modalidades, a saber, contratos vigentes de suministro y de mantención -los cuales ya habrían sido sometidos a la aprobación del concejo municipal-, licitaciones públicas, convenios a honorarios y subvenciones, por lo que no se observan irregularidades en el accionar de la misma.
En dicho contexto, se remite fotocopia del oficio N° 3.369, de 2014, de la Municipalidad de Santiago, en el que se exponen de manera detallada, los distintos mecanismos de contratación utilizados en el marco del aludido proyecto, señalando los montos implicados y su origen, razón por la cual esta Entidad de Control entiende que con ello se da satisfacción a lo solicitado.
Transcríbase a la Municipalidad de Santiago.
Saluda atentamente a Ud.

Patricia Arriagada Villouta
Contralor General de la República  
Subrogante