Dictamen N° 6651

Texto del dictamen

N° 6.651 Fecha: 23-I-2015
El Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo solicita un pronunciamiento acerca de la posibilidad de invertir recursos del “Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunal” en infraestructura para establecimientos educacionales que se encuentran en terrenos fiscales destinados a Gendarmería o al Ministerio de Salud, cuya administración compete a las municipalidades. 
Requeridos sus informes, los Ministerios de Justicia y de Educación y la Dirección de Presupuestos manifiestan que las obras por las que se consulta tienen como fundamento el interés de la comunidad local a partir de las facultades de los municipios en materia educacional, por lo que efectuarlas en inmuebles de propiedad del Fisco se ajustaría a la preceptiva aplicable. 
Por su parte, el Ministerio de Salud expresa que carece de atribuciones para resolver sobre el asunto planteado, no obstante lo cual, atendidas sus competencias y en el evento de ser procedentes las mencionadas inversiones, indica que considerará favorablemente la ejecución de los proyectos que resulten pertinentes conforme a su misión y a la normativa vigente.
Sobre la materia, cabe señalar que el “Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunal” ha sido contemplado, reiteradamente, en el programa 03 “Programas de Desarrollo Local” de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, a través de la asignación 33-03-005, de las leyes de presupuestos del sector público.
Luego, la glosa 05, que regula dicha asignación para el año 2014, prescribe que con los recursos que ahí se contienen “se financiarán proyectos de inversión postulados por municipalidades y asociaciones municipales con personalidad jurídica orientados a generar empleo y que permitan mejorar la calidad de vida de la población más pobre, los que deberán cumplir con los criterios de selección definidos en el Decreto del Ministerio del Interior N° 946, de 1993”.
A su vez, el artículo 1° del decreto N° 946, de 1993, del entonces Ministerio del Interior, que establece procedimientos y criterios de selección de proyectos y programas a financiar con el “Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunal”, prevé que este tiene por objeto solventar iniciativas de inversión que generen empleo y que permitan mejorar la calidad de vida de la población más pobre.
A continuación, el inciso segundo de su artículo 3° indica que con los fondos del mencionado programa podrán ejecutarse, entre otras acciones, obras de equipamiento comunitario tales como “construcción, reparación y habilitación de sedes sociales, construcción, iluminación y camarines para multicanchas, cierres de cementerios y escuelas, construcción y/o reposición de áreas verdes, locales para servicios públicos, señalización de tránsito, adquisición y reposición de equipos electrógenos, juegos infantiles, garitas camineras, etc.”
Por su parte, el dictamen N° 33.333, de 2011, de esta Contraloría General, precisó que el “Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunal” constituye un conjunto de recursos de inversión regional de asignación local, contemplados en las leyes de presupuestos del sector público, que están destinados a financiar iniciativas de inversión, con las finalidades ya expuestas. Añade ese pronunciamiento que tales haberes son recibidos por las municipalidades y se incorporan a sus presupuestos como transferencias de otras entidades públicas.
Ahora bien, la jurisprudencia de este Ente Fiscalizador contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 29.667, de 2002, 33.525, de 2007 y 22.861, de 2014, ha señalado que, por regla general, los municipios carecen de facultades para ejecutar obras o inversiones con cargo a sus presupuestos, en terrenos o bienes de terceros, aun cuando estos integren la Administración del Estado, por cuanto no existe disposición legal que lo autorice.
Sin embargo, los mismos pronunciamientos reconocen la posibilidad de que ello se realice bajo dos supuestos copulativos: que sea necesario para el cumplimiento de las finalidades propias de las entidades edilicias y que se resguarden debidamente los intereses municipales comprometidos.
En ese sentido, debe tenerse presente que de conformidad con las letras c) del artículo 3° y a) del artículo 4°, ambas de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, le compete a estas la promoción del desarrollo comunitario y la ejecución de acciones de educación, función esta última que, según indica el mencionado artículo 4°, podrán llevar a cabo directamente o con otros órganos de la Administración del Estado.
Asimismo, de acuerdo a la presentación de la especie y de los informes recibidos, aparece que los municipios por los que se consulta serían sostenedores de los establecimientos educacionales en los que se realizaría la pretendida inversión, correspondiéndoles, en dicho carácter, la responsabilidad de mantener en funcionamiento la respectiva institución educativa, con las obligaciones que como tales les impone el decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, del Ministerio de Educación, sobre Subvención del Estado a Establecimientos Educacionales, lo que conlleva, entre otras labores, la consecuente administración de sus recursos, asegurándose, en principio, la participación de las entidades edilicias en el uso de los fondos en comento.  
Luego, en atención a las consideraciones expuestas -estas son, la función que en materia de enseñanza corresponde a las municipalidades y los resguardos que las mismas pueden adoptar en su calidad de sostenedoras de los establecimientos educacionales de la especie-, cabe concluir que la inversión planteada se comprende en la circunstancia excepcional a que se refieren los dictámenes citados a propósito de la ejecución de obras en terrenos o bienes ajenos.
De esta manera, en tanto los aportes para el financiamiento en comento sean aprobados de conformidad con el objeto y el procedimiento establecidos por la normativa aplicable al “Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunal” y siempre que se adopten las medidas de resguardo de los intereses municipales comprometidos en cada caso particular, procede que los recursos que componen el referido programa se inviertan en infraestructura para los establecimientos educacionales de los que las municipalidades sean sostenedoras y que se ubiquen en dependencias de Gendarmería o del Ministerio de Salud.
Transcríbase a los Ministerios de Educación, de Justicia y de Salud y a la Dirección de Presupuestos.
Saluda atentamente a Ud.

Patricia Arriagada Villouta
Contralor General de la República  
Subrogante