Dictamen N° 74911

Texto del dictamen

N° 74.911 Fecha: 30-IX-2014

Se ha dirigido a esta Contraloría General doña María Verónica Martin, solicitando se declare la ilegalidad del oficio Ord. C9 N° 64, de 14 de enero de 2013, de la Subsecretaría de Redes Asistenciales, mediante el cual se imparten instrucciones a los servicios de salud referentes a los contratos que emanan del convenio marco ID N° 2239-10023-LP08, sobre “Software de Salud y Servicios Asociados”. Señala la recurrente que el referido documento fue emitido con posterioridad al 24 de diciembre de 2012, data de expiración de dicho convenio marco, y buscó extender su vigencia más allá de su fecha de término, lo que constituye una infracción a las bases administrativas y a los principios que inspiran la contratación pública.
Requerido su informe, la Dirección de Compras y Contratación Pública, en adelante DCCP, indica que el convenio marco mencionado fue adjudicado con fecha 24 de diciembre de 2008, contemplando una vigencia de 12 meses, con posibilidad de renovación por el mismo periodo hasta por tres oportunidades, lo que efectivamente aconteció, expirando definitivamente el 24 de diciembre de 2012, siendo desactivado y bajado del catálogo electrónico de convenio marco “ChileCompra Express” ese mismo día.
A su vez, la Subsecretaría de Redes Asistenciales manifiesta que emitió el aludido oficio Ord. C9 N° 64 en uso de sus atribuciones legales, con la finalidad de impartir instrucciones respecto de los contratos que suscribió independientemente -y de acuerdo a sus necesidades- cada servicio de salud con los adjudicados del citado convenio marco, ajustándose al mecanismo previsto en las bases administrativas. Añade que los referidos acuerdos de voluntades tenían una vigencia de cuatro años, con opción de ser renovados por 48 meses más, y comenzaron a regir en distintas fechas, razón por la cual hay muchos que continúan ejecutándose. 
Sobre el particular, cabe señalar que el artículo 14 del decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda dispone, en lo que interesa, que la DCCP efectuará periódicamente procesos de compra para suscribir convenios marco, que pueden ser solicitados por las entidades licitantes a ese organismo, sea encargándole la gestión de coordinar un proceso conjunto de contratación o requiriéndole la obtención de condiciones específicas de contratación para bienes o servicios determinados.
Su inciso cuarto establece que “Los Convenios Marco vigentes se traducirán en un Catálogo, que contendrá una descripción de los bienes y servicios ofrecidos, sus condiciones de contratación, y la individualización de los Proveedores a los que se les adjudicó el Convenio Marco”.
Por su parte, el artículo 18 del citado decreto N° 250, indica que cada convenio marco se regirá por sus bases, el contrato definitivo si fuere el caso y la respectiva orden de compra.
De la norma citada, se desprende que los organismos públicos pueden solicitar a la DCCP que inicie un proceso para suscribir un convenio marco de bienes y servicios que tengan condiciones determinadas, y que, una vez adjudicados, se subirán al catálogo electrónico que lleva esa entidad. Este procedimiento se sujetará estrictamente a las bases administrativas respectivas, así como al contrato definitivo que pueda suscribir directamente el proveedor con la institución adquirente.
Ahora bien, mediante resolución exenta N° 1.092 B, del 28 de agosto de 2008, la DCCP aprobó las bases administrativas de la licitación pública para convenio marco de software de salud y servicios asociados, ID N° 2239-10023-LP08. Su numeral 11 señaló que “Por acuerdo entre las Entidades y el o los proveedores adjudicados, podrá suscribirse un Contrato Definitivo, el que deberá basarse en las condiciones pactadas en el presente Convenio Marco y en el cual se podrán adicionar condiciones especiales de la contratación específica de que se trate, en la medida que se circunscriba a lo establecido en el mismo Convenio Marco resultante de esta licitación”.
En el N° 9 del acápite “Presentación Oferta Técnica y Económica” del mismo numeral, se indica que en el caso de la categoría "Software de Salud", los proponentes deberán ofertar el precio inicial y de renovación en forma independiente uno de otro, correspondiendo el precio inicial al valor de licencia mensual por usuario nombrado en modalidad ASP (Aplication Services Provider) considerando una vigencia de contrato de 4 años, mientras que el precio de renovación es el “valor de licencia mensual por usuario nombrado en modalidad ASP considerando la renovación de contrato por 4 años más”.
Por otra parte, en el acápite “Plazo de vigencia del convenio marco”, se establece que este tendrá una vigencia de un año, contado desde la fecha de la notificación de la adjudicación, prorrogándose automáticamente hasta por tres períodos de 12 meses cada uno. Luego, se prevé que “Durante la Vigencia del Convenio Marco, y de acuerdo a lo estipulado en las Bases de Licitación, los proveedores adjudicados deberán administrar y mantener el catálogo de productos o servicios adjudicados”.
A través de la resolución exenta N° 1.604 B, de 2008, de esa Dirección, se adjudicó la licitación a cuatro empresas en distintos módulos, ordenando su N° 3 su incorporación al catálogo electrónico una vez cumplidos los requisitos que se mencionan.
Como puede advertirse, las bases administrativas previeron, por una parte, la vigencia del convenio marco, esto es, el periodo durante el cual los adjudicatarios mantienen sus servicios en el catálogo electrónico, y por otro lado, la duración de los contratos definitivos que los organismos públicos suscriban con los proveedores, de acuerdo a los módulos y a otras condiciones particulares que se requieran.
Lo anterior está relacionado con la doble vinculación de los convenios marco a que se ha referido la jurisprudencia administrativa en los dictámenes N°s. 12.083, y 30.003, ambos de 2014, en cuanto a que la relación jurídica que une al órgano adquirente -en este caso, los servicios de salud- con el proveedor es distinta de aquella que vincula a este último con la DCCP. 
Así, debe entenderse que la vigencia del convenio marco, que de acuerdo a los antecedentes terminó el 24 de diciembre de 2012, dice relación con la publicación de los bienes y servicios de los proveedores en el catálogo electrónico, y que según lo informado por la DCCP, fueron desactivados el mismo día.
A su vez, la vigencia de los contratos definitivos celebrados por cada proveedor con el servicio de salud respectivo, es una situación independiente, pues a pesar de que se rigen por las mismas bases administrativas, solo tienen validez para las partes que los suscriben, y pueden tener un plazo mayor al de publicación en el catálogo, como ocurre en la especie.
En ese contexto, el oficio Ord. C9 N° 64, de 2013, se hace cargo del hecho de que si bien el convenio marco ya terminó, existen contratos celebrados a su amparo que están vigentes, sin que pretenda extenderlo como señala la recurrente. 
En efecto, analizadas las instrucciones que contiene, esta Contraloría General no advierte ilegalidad alguna en la actuación de la Subsecretaría de Redes Asistenciales, por lo que corresponde desestimar la petición de la recurrente.
Transcríbase a la Subsecretaría de Redes Asistenciales y a la Dirección de Compras y Contratación Pública.
Saluda atentamente a Ud., 



Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República