Dictamen N° 60528

Texto del dictamen

N° 60.528       Fecha: 07-VIII-2014
Se ha dirigido a esta Contraloría General el señor Arturo Vergara Ortiz, denunciando que el Concejo Comunal de Quillón habría prestado su acuerdo para entregar en comodato al Cuerpo de Bomberos de esa comuna un predio municipal ubicado en la ribera de la Laguna Avendaño, que otorga cuantiosos ingresos a las arcas municipales, sin habérsele proporcionado toda la información a los concejales respecto de su rentabilidad, tasación fiscal y comercial.
Agrega, que dicho acuerdo se adoptó en sesión ordinaria, pese a que, en su opinión, debió haberse efectuado en una reunión extraordinaria, como lo exige la ley, por lo cual solicita se deje sin efecto el decreto que aprueba el mencionado contrato y se retrotraiga el proceso a la etapa de discusión en el aludido órgano pluripersonal.
Hace presente, además, que en conformidad con lo establecido en el dictamen N° 14.240, de 1992, los cuerpos de bomberos no se encontrarían habilitados para desarrollar actividades empresariales por ser funciones que no corresponden al objeto de la institución. 
Finalmente, indica que durante la administración anterior del municipio esa entidad edilicia resultó multada por el Servicio de Impuestos Internos por una decena de millones de pesos por el no pago del impuesto al valor agregado.
Requerida al efecto, la Municipalidad de Quillón expuso, en síntesis, que el concejo municipal, con fecha 7 de octubre del año 2013, aprobó el mencionado contrato de comodato del predio municipal, suscrito entre esa entidad edilicia y el referido cuerpo de bomberos, por un lapso de 5 años, el cual se encontraba en conocimiento de los concejales de la comuna con a lo menos una semana de antelación.
Agrega, que no es efectivo que el antedicho predio, objeto del acuerdo de voluntades, provea de cuantiosos ingresos a las arcas municipales, puesto que el año 2013 no arrojó ganancias para el municipio, como tampoco lo es que para proceder a la aprobación del referido convenio fuese necesario una sesión extraordinaria, o que la entidad edilicia haya resultado multada con la suma que afirma el recurrente.
Añade que la persona que aparece firmando la denuncia no concuerda con la cédula nacional de identidad indicada en ella, por lo que consulta si lo anterior constituye un delito. 
Sobre el particular, como cuestión previa, es del caso puntualizar que entre las atribuciones esenciales de las municipalidades se encuentra la de administrar los bienes municipales existentes en la comuna, la que compete especialmente al alcalde, con arreglo a lo establecido en los artículos 5°, letra c), y 63, letra f), de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, agregando el artículo 65, letra e), de la aludida ley, en lo pertinente, que el jefe comunal requerirá el acuerdo del concejo para traspasar a cualquier título, el dominio o mera tenencia de bienes inmuebles municipales, facultad que en conformidad con la jurisprudencia administrativa de este Organismo de Control, contenida, entre otros, en el dictamen N° 41.690, de 2012, comprende la de entregarlos en comodato, contrato en el que -según lo dispuesto en el artículo 2174 del Código Civil- “una de las partes entrega a la otra gratuitamente una especie, mueble o raíz, para que haga uso de ella, y con cargo de restituir la misma especie después de terminado el uso”.
Ahora bien, respecto de la primera de las alegaciones formuladas por el recurrente, en orden a que el mencionado acuerdo de voluntades fue aprobado sin que los concejales contaran con todos los antecedentes, cabe señalar que según lo indicado por la jurisprudencia de esta Contraloría General, contenida, entre otros, en el dictamen N° 67.470, de 2012, esa autoridad edilicia debe proporcionarle a dicho órgano colegiado toda la información necesaria para adoptar su acuerdo en forma oportuna, es decir, con la debida anticipación, para una adecuada e informada toma de decisiones.
En relación con lo anterior, de los antecedentes tenidos a la vista aparece que en la sesión ordinaria N° 41 del Concejo Municipal de Quillón, realizada el día 7 de octubre de 2013, se aprobó mediante acuerdo N° 224/2013, entregar “en comodato el predio donde se emplaza el Balneario Municipal al Cuerpo de Bomberos de Quillón por cinco años”.
Asimismo, se ha constatado que durante el transcurso de la antedicha reunión del cuerpo colegiado, el concejal don Mauricio Miranda Loaiza solicitó que antes de pronunciarse acerca de la materia, se le exhibiera un informe económico que demostrase la conveniencia de entregar gratuitamente el bien inmueble municipal, el avalúo fiscal de la propiedad y un informe que expresare los movimientos contables generados en los últimos cinco años por el funcionamiento de ese recinto, situación que en definitiva no se verificó en tal oportunidad, sino posteriormente, no obstante lo cual, procedió, en la misma sesión, a votar a favor del mencionado contrato.   
Luego, en atención a lo señalado precedentemente, si bien no aparece que la información antes aludida se haya otorgado en la oportunidad que el concejal la solicitó -por lo que esa entidad edilicia deberá procurar, en lo sucesivo, arbitrar las medidas tendientes a que tales situaciones no acontezcan-, no se advierte que dicha omisión haya impedido al concejo adoptar el referido acuerdo, al cual concurrió el señor Miranda Loaiza, por lo que esta Contraloría General entiende que no han existido vicios en él que afecten su validez.
A continuación, respecto de la alegación formulada por el reclamante en cuanto a que la discusión sobre la entrega del comodato del predio en comento debía haberse efectuado en una sesión extraordinaria, es menester señalar que el artículo 84, inciso tercero, de la anotada ley N° 18.695, dispone, en lo que interesa, que ese tipo de reuniones serán convocadas por el alcalde o por un tercio, a lo menos, de los concejales en ejercicio y en ellas solo se tratarán aquellas materias indicadas en la convocatoria.
En este contexto, es necesario puntualizar, además, que la materia por la que se consulta no es de aquellas que el propio legislador ha exigido que sean discutidas y acordadas en una sesión extraordinaria, como ocurre con la elección de la máxima autoridad comunal ante vacancia del cargo de concejal, establecida en el artículo 62 de la ley N° 18.695.  
A continuación, es menester recordar que el artículo 92 de la citada ley establece, en lo que importa, que el concejo, en un reglamento interno, determinará las demás normas necesarias para su funcionamiento.
 Por su parte, el Reglamento del Concejo Municipal de Quillón preceptúa en su artículo 2° que son sesiones extraordinarias “aquellas que sean convocadas por el Sr. Alcalde o sean acordadas por un tercio de los señores Concejales en ejercicio, con indicación de la hora de inicio y de término y de los asuntos que deberán tratarse. Podrán efectuarse en días hábiles o inhábiles en la Sala de Sesiones del Edificio Consistorial y en otro lugar dentro del Territorio de la Comuna. Estas Sesiones podrán tomar el nombre de Audiencias Públicas cuando cumplan con las condiciones establecidas en la Ley y este Reglamento”.
Luego, es posible colegir que mediante la normativa citada no se ha establecido que la entrega en comodato de un bien municipal por parte del aludido cuerpo colegiado sea una materia que necesariamente deba analizarse en una sesión extraordinaria, por lo que es dable concluir que, a diferencia de lo sostenido por el recurrente, el Concejo Municipal de Quillón se ajustó a derecho al aprobar en una sesión ordinaria la entrega en comodato del antedicho predio municipal.  
Enseguida, en lo que atañe a la solicitud del reclamante en orden a que se aplique lo sostenido en el dictamen N° 14.240, de 1992, al caso de marras, cumple señalar que mediante el aludido pronunciamiento esta Contraloría General, conociendo de una consulta relativa a si era posible que una municipalidad entregara al Cuerpo de Bomberos respectivo la concesión a título gratuito del estacionamiento vehicular del balneario que indica, como asimismo de su playa principal y su caleta de pescadores durante el verano, concluyó que, dado que dicha entidad tiene la naturaleza jurídica de una corporación de derecho privado a que alude el Libro I, Título XXXIII, del Código Civil y, por ende, no puede desarrollar actividades empresariales por tratarse de funciones que no corresponden al objeto de la institución, resultaba improcedente que se le otorgara la referida concesión.  
Sobre la materia, es del caso manifestar, en primer término, que la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General contenida, entre otros, en el dictamen N° 41.690, de 2012, ha precisado que la facultad de las entidades edilicias para traspasar a cualquier título la mera tenencia de bienes inmuebles municipales comprende, por cierto, la de entregarlos en comodato, contrato que puede celebrarse tanto con particulares como con organismos públicos, en la medida que el comodatario colabore con el municipio en el cumplimiento de alguna de sus funciones.
En este sentido, es menester señalar que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 1° de la ley N° 20.564 -que Establece Ley Marco de los Bomberos de Chile-, los cuerpos de bomberos son servicios de utilidad pública, cuyo funcionamiento eficiente es de especial interés para las municipalidades por cuanto se vincula con la finalidad de aquellas, cual es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar el progreso económico, social y cultural de la respectiva comuna, según lo previene el artículo 1° de la mencionada ley N° 18.695 (aplica dictamen N° 17.923, de 2007).
Siendo ello así, y teniendo presente que el cuerpo de bomberos, en concordancia con su naturaleza y fines, realiza diversas actividades que pueden ser consideradas de colaboración con el cumplimiento de las funciones propias de las municipalidades, dentro de sus territorios, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 4° de la precitada ley N° 18.695 -como acontecería, a modo ilustrativo, con las relacionadas con la salud pública, la protección del medio ambiente, la prevención de riesgos, la prestación de auxilio en situaciones de emergencia o catástrofes y el desarrollo de actividades de interés común en el ámbito local-, este Ente Contralor no advierte impedimento para que la Municipalidad de Quillón entregue en comodato a título gratuito un inmueble de su propiedad en favor de dicha institución.
Precisado lo anterior, es menester recordar que acorde con lo prescrito en el artículo 1° de la anotada ley N° 20.564, a los Cuerpos de Bomberos le son aplicables, entre otras disposiciones, aquellas contenidas en el Título XXXIII del Libro Primero del Código Civil, cuyo artículo 557 entrega, en términos amplios, al Ministerio de Justicia la potestad de fiscalizar a los organismos que se rigen por dicha normativa (aplica dictámenes N°s. 34.580, de 2012, y 78.540, de 2013).
Luego, de conformidad con el principio de juridicidad contenido en los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental, y 2° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, no corresponde a esta Entidad de Control pronunciarse respecto de si se ajusta a derecho que dicho organismo de derecho privado, de acuerdo a sus estatutos, desarrolle la actividad en comento, toda vez que dicha materia se encuentra entregada a otro órgano de la Administración.
Por otra parte, en cuanto a la denuncia formulada por el recurrente en orden a que ese municipio, durante la administración anterior, habría sido multado por el Servicio de Impuestos Internos por una decena de millones de pesos por el no pago del impuesto al valor agregado, es del caso manifestar que no se advierte de qué manera resulta relevante para la situación en análisis dicha alegación, por lo que esta Contraloría General considera inoficioso referirse al respecto. 
Finalmente, acerca de la consulta realizada por la municipalidad en su informe, relativa a si el hecho que la persona que aparece firmando la denuncia no concuerde con la cédula nacional de identidad indicada en ella, es constitutiva de delito, cumple con señalar que no corresponde que esta Contraloría General emita un pronunciamiento sobre tal materia, toda vez que esta incide en competencias propias de los tribunales de justicia, en conformidad con lo preceptuado en los artículos 76, inciso primero, de la Carta Fundamental, y 1° del Código Orgánico de Tribunales, según los cuales la facultad de conocer las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por ley.
Reconsidérase, en lo pertinente, el criterio contenido en los  dictámenes N°s. 1.087, de 1990, 5.909 y 14.240, ambos de 1992, y 1.994, de 1994.
Transcríbase al interesado y a la Contraloría Regional del Bío-Bío.
Saluda atentamente a Ud.


Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República