Dictamen N° 20243

Texto del dictamen

N° 20.243       Fecha: 20-III-2014
La Subdivisión de Auditoría e Inspección de la División de Municipalidades de esta Contraloría General, ha solicitado un pronunciamiento acerca de la procedencia de que la Municipalidad de Estación Central haya celebrado unos convenios con el Banco de Crédito e Inversiones, mediante los cuales esa repartición pública se obliga a ejecutar acciones vinculadas con la publicidad de los productos y servicios que ofrece tal entidad bancaria, a cambio del pago de las sumas de dinero que en dichos contratos se indica.
Asimismo, se hace presente que en determinados procesos licitatorios convocados por las Municipalidades de Estación Central, La Granja y Valparaíso, para la provisión de cuentas corrientes bancarias, se ha advertido que en las bases respectivas se admite que los interesados ofrezcan servicios adicionales, aspecto que es objeto de evaluación y que ha dado lugar a que los bancos que han resultado adjudicados hayan propuesto entregar aportes a los municipios para ser destinados a actividades culturales, educativas y/o sociales en beneficio de la comunidad, bajo la condición de que se exhiba publicidad relativa a los productos y servicios de la institución financiera, conforme a los convenios que se suscriban al efecto.
Por otra parte, se pide informar si esos recursos entregados por las entidades bancarias constituyen ingresos de los municipios y, por ende, deben incorporarse a sus presupuestos y someterse a la regulación propia de los recursos públicos, en especial, a la contenida en la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, en el decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado, y a la preceptiva del sistema de contabilidad general de la Nación.
En relación al primer aspecto, cabe indicar que según lo dispuesto en el artículo 1° de la citada ley N° 18.695, dichos organismos son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas comunas.
Enseguida, es del caso anotar que de lo establecido en los artículos 8°, 63, letra ll), y 65, letra i), del mismo texto legal, se aprecia que las municipalidades están facultadas para celebrar los contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
Lo anterior, incluye, por cierto, la posibilidad de que los municipios suscriban convenciones en el ejercicio de su atribución de administrar los bienes municipales y nacionales de uso público, incluido el subsuelo, que tienen a su cargo, según consta tanto de lo señalado en las disposiciones recién citadas de la ley N° 18.695, como de lo previsto en sus artículos 5°, letra c), 34, 36 y 63, letra f).
Ahora bien, resulta pertinente recordar que como todo órgano del Estado, las municipalidades, acorde a lo estatuido en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República, y 2° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, deben someter su acción a dicha Carta Fundamental y a las normas dictadas conforme a ella, vale decir, se rigen por el principio de juridicidad.
De ello se sigue, por un lado, que los convenios que los municipios celebran deben enmarcarse dentro de las funciones públicas que la ley les encarga y, por otro, que sus contrataciones han de desarrollarse según el procedimiento previsto por el ordenamiento jurídico.
Dicho lo precedente, corresponde consignar que, mediante algunas de las convenciones por las que se consulta, la Municipalidad de Estación Central se obligó a incorporar la imagen del Banco de Crédito e Inversiones en los eventos y actos que organice y que de común acuerdo definan; a instalar el logo de esa entidad privada en las entradas del edificio municipal, y en la publicidad exterior y callejera de tal repartición pública; a permitir el acceso a los establecimientos educacionales dependientes de ella, para la explotación de convenios bancarios, y a admitir el funcionamiento de un stand promocional de los productos financieros del mencionado banco en determinadas actividades del municipio.
Pues bien, en el contexto normativo previamente mencionado y teniendo en consideración que la finalidad de las entidades edilicias es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de sus respectivas comunas, del modo que dispone el ordenamiento jurídico, y que, por ende, los municipios, salvo norma legal expresa, carecen de competencia para asumir obligaciones que resultan ajenas a la gestión propiamente comunal, como son aquellas que se refieren al desarrollo por parte de sus autoridades y funcionarios de acciones de publicidad en favor de una institución bancaria, cabe concluir que los términos de los aludidos acuerdos no se ajustan a derecho (aplica criterio contenido en el dictamen N° 27.890, de 1994).
En el mismo sentido, y atendido que por regla general los bienes de la municipalidad deben destinarse al desempeño de sus funciones, no resulta procedente que en el edificio en el que funciona se realice en forma permanente publicidad a un banco, de manera tal que la imagen corporativa de dicha repartición pública se vincule con la de la institución bancaria, como acontece en el caso en examen.
Además y sin perjuicio de lo señalado, se hace presente que los convenios en cuestión, que fueron suscritos vía trato directo por la Municipalidad de Estación Central y el Banco de Crédito e Inversiones durante el año 2012, no se han pactado según lo prescrito en el artículo 9° de la referida ley N° 18.575, ya que, acorde a dicho precepto, los contratos administrativos deben celebrarse previa propuesta pública, a menos que se justifique la concurrencia de circunstancias que hacen necesario acudir a la licitación privada o al trato directo, condición que no se cumple en la especie.
Por otra parte, en lo concerniente a que en los procesos licitatorios ID N°s. 2434-21-LE07; 2963-28-LP11; 2426-72-LP11, y 2426-6-LP13, convocados, según corresponde, por las Municipalidades de Estación Central, La Granja y Valparaíso, para la provisión de cuentas corrientes bancarias, se haya admitido que los interesados ofrezcan, adicionalmente a sus productos y servicios vinculados con esas cuentas, la entrega de haberes para que sean destinados a las actividades culturales, educativas y/o sociales que desarrolle la entidad edilicia respectiva en beneficio de la comunidad, es menester consignar que de lo estatuido en los artículos 6° de la ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, y 20, 22, N° 7, y 38 de su reglamento, aprobado mediante el decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, se advierte que los criterios técnicos y económicos de evaluación de las ofertas deben referirse a los beneficios, características y naturaleza de los bienes y/o servicios a contratar.
Así entonces, no procede que en las bases que rigieron los aludidos procesos concursales se hayan establecido cláusulas que permiten que se evalúe que los interesados hagan ofrecimientos adicionales que no guardan relación con el objeto de la contratación, sino con materias ajenas al mismo, como acontece con los mencionados aportes.
Más aún si tales proposiciones adicionales implican que los municipios respectivos posteriormente suscriban unos convenios de publicidad que, según se ha manifestado, contienen estipulaciones que no se avienen con las funciones públicas que deben cumplir, como también que algunos de esos acuerdos se celebren sin ajustarse al procedimiento previsto por la ley.
En atención a lo expresado, corresponde que las municipalidades antes individualizadas adopten, a la brevedad, todas las providencias que sean necesarias para que sus actuaciones se sujeten a las pautas establecidas por medio del presente dictamen. 
Sin perjuicio de las observaciones antes formuladas y para el solo efecto de realizar ciertas precisiones en cuanto al régimen presupuestario al que deben sujetarse los recursos aportados a un municipio, cabe manifestar que las letras a) y e) del artículo 13 de la citada ley N° 18.695 señalan que el patrimonio de las entidades edilicias estará constituido, entre otros conceptos, por los bienes corporales e incorporales que adquieran a cualquier título y los ingresos que perciban con motivo de sus actividades o de las de los establecimientos de su dependencia.
Luego, de los artículos 27, letra b), N° 4, 50, y 63, letra e), del mismo texto legal, se infiere que esos entes se rigen por las disposiciones sobre administración financiera del Estado -contenidas en el antedicho decreto ley N° 1.263, de 1975-, las normas de la contabilidad nacional y las instrucciones que imparta esta Contraloría General en la materia. 
Ahora bien, el artículo 4° del enunciado decreto ley preceptúa que todos los ingresos que perciba el Estado tienen que reflejarse en un presupuesto que se denominará del Sector Público, alusión que, de acuerdo con la referida preceptiva municipal, debe entenderse hecha a aquel que cada entidad edilicia formula, en virtud de la atribución que al efecto le confiere la citada ley N° 18.695.
En ese contexto, mediante los dictámenes N°s. 71.000, de 2010 y 23.216, de 2013, entre otros, este Órgano de Control ha expresado que las mencionadas entradas deben constar en el presupuesto de la entidad de que se trate, salvo que una disposición legal o las instrucciones impartidas por esta Institución Fiscalizadora permitan lo contrario, cuando existan fundamentos para determinar que esos aumentos de fondos no afectan por su naturaleza la ejecución presupuestaria al momento de su ocurrencia.
Pues bien, en el caso de los recursos que son aportados a un municipio para las tareas culturales, educativas y/o sociales que desarrolle en beneficio de la comunidad, se trata de fondos destinados a solventar programas o actividades que la correspondiente entidad edilicia ejecuta a fin de dar cumplimiento al cometido que le encarga el artículo 4°, letra a), de la citada ley N° 18.695, en razón de lo cual se advierte que la aplicación de los mismos sí afecta la ejecución presupuestaria al momento de su ocurrencia y, por tanto, deben reflejarse en el respectivo presupuesto municipal.
Transcríbase a las Municipalidades de La Granja y Valparaíso, a la Asociación Chilena de Municipalidades, al Servicio de Impuestos Internos, a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, a la Fiscalía Nacional Económica, a la Subdivisión de Auditoría e Inspección y a la Unidad de Seguimiento, ambas de la División de Municipalidades de esta Institución de Control, y a las Contralorías Regionales.
Asimismo, remítase al Servicio de Impuestos Internos, a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras y a la Fiscalía Nacional Económica copia de los antecedentes tenidos a la vista al emitir el presente pronunciamiento, especialmente en lo referido a la opción que se entregaría a los municipios para reemplazar el servicio publicitario comprometido por aportes a un proyecto que “pueda acogerse a los beneficios tributarios previstos en la ley de rentas municipales o a la ley N° 18.985”, a fin de que dichos organismos ponderen ejercer, en el ámbito de sus competencias y en relación a los hechos en cuestión, las facultades fiscalizadoras que el ordenamiento jurídico les atribuye. 
Saluda atentamente a Ud.,


Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República