Dictamen N° 18082

Texto del dictamen

N° 18.082 Fecha: 11-III-2014

La Contraloría Regional de Antofagasta ha remitido la presentación de la alcaldesa de la Municipalidad de Antofagasta, mediante la cual consulta si esa entidad edilicia se encuentra facultada para dictar una ordenanza “que regule la ocupación ilegal de las playas y terrenos de playas” de esa comuna, y sancione a quienes infrinjan dicha normativa, pudiendo derivar los antecedentes a los respectivos juzgados de policía local, o si resulta procedente la suscripción de un convenio de colaboración con el Ministerio de Defensa Nacional sobre la materia.



Sobre el particular, cabe señalar que el artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 340, de 1960, del Ministerio de Hacienda, Sobre Concesiones Marítimas, dispone que corresponde al Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Marina -actual Subsecretaría para las Fuerzas Armadas, conforme lo dispuesto por los incisos primero y segundo del artículo 36 de la ley N° 20.424, Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional-, el control, fiscalización y supervigilancia de toda la costa y mar territorial de la República y de los ríos y lagos que son navegables por buques de más de 100 toneladas, agregando su artículo 2°, en lo que interesa, que dicha Secretaría del Estado tiene la facultad privativa “de conceder el uso particular en cualquier forma, de las playas y terrenos de playas fiscales dentro de una faja de 80 metros de ancho medidos desde la línea de más alta marea de la costa del litoral”.



Enseguida, previene el artículo 3°, letra m), del decreto con fuerza de ley N° 292, de 1953, del Ministerio de Hacienda, que aprueba la Ley Orgánica de la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante, en relación con los artículos 2°, letra c), y 6° del decreto ley N° 2.222, de 1978, que sustituye la Ley de Navegación, que la labor de control y fiscalización, en lo que importa, de las playas y terrenos fiscales de playa colindantes con estas en el mar, deberá ser ejercida por el Ministerio de Defensa Nacional, a través de la actual Subsecretaría para las Fuerzas Armadas, teniendo como órgano ejecutor de tales acciones a la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante -en adelante DIRECTEMAR-, y en específico, a los Gobernadores Marítimos y Capitanes de Puerto en sus respectivas jurisdicciones.



De las normas transcritas, y conforme con el criterio contenido en los dictámenes N°s. 4.101, de 2003, y 49.387, de 2012, la competencia del Ministerio de Defensa Nacional, y en consecuencia de la DIRECTEMAR, para administrar los sectores del borde costero, alcanza a aquellos terrenos que son bienes nacionales de uso público, esto es, aquellos que pertenecen a la nación toda y a los que son propiamente del Estado, que se ubiquen dentro de la faja de 80 metros contados desde la línea de más alta marea. Además, según lo prescrito tanto en el artículo 11 del precitado decreto con fuerza de ley N° 340, de 1960, como en el inciso primero del artículo 59 del decreto N° 2, de 2005, del Ministerio de Defensa Nacional, que Sustituye Reglamento sobre Concesiones Marítimas, fijado por Decreto (M) N° 660, de 1988, la autoridad marítima debe requerir del respectivo intendente o gobernador el auxilio de la fuerza pública, a fin de que proceda, sin más trámite, a desalojar los bienes ocupados indebidamente, sin perjuicio de que se persiga judicialmente el pago de las indemnizaciones que correspondan por todo el tiempo de esa ocupación ilegal.



Enseguida, es del caso consignar que de acuerdo con lo establecido en el artículo 12 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, estas entidades pueden dictar ordenanzas, estableciendo multas que serán aplicadas por los juzgados de policía local correspondientes, facultad que debe concordarse con lo previsto en el artículo 5°, letra c), del mismo cuerpo normativo, en orden a que los municipios tienen dentro de sus atribuciones esenciales la potestad para administrar los bienes municipales y nacionales de uso público existentes en la comuna, exceptuándose aquellos que en atención a su naturaleza o fines, y de conformidad a la ley, son administrados por otros órganos de la Administración del Estado.



Por consiguiente, y teniendo presente que los órganos estatales deben actuar dentro de su competencia, ejerciendo solo las atribuciones que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico, de conformidad con lo prescrito en el artículo 7° de la Constitución Política de la República y en el artículo 2° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, es menester concluir que la Municipalidad de Antofagasta no está facultada para dictar una ordenanza que regule la ocupación ilegal de los inmuebles en consulta, ni menos sancionar a los eventuales infractores, sin perjuicio de las atribuciones que la precitada ley N° 18.695, confiere a las entidades edilicias en otras materias tales como la de autorizar y aprobar las construcciones que se levanten en los sectores de playa objeto de las concesiones marítimas (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 142, de 2000, y 4.101, de 2003).



Ahora bien, en lo que concierne a la posibilidad de celebrar un convenio de cooperación o colaboración entre el antedicho municipio y el Ministerio de Defensa Nacional, y en consonancia con lo preceptuado en los artículos 5° de la citada ley N° 18.575, y 8° y 10 de la mencionada ley N° 18.695, es del caso precisar que un acuerdo de esta naturaleza entre dos servicios públicos supone el desarrollo de actividades conjuntas para el cumplimiento de objetivos comunes, comprometiéndose las partes a realizar labores específicas y complementarias a fin de obtener resultados que beneficien a ambas entidades, sin alterar las atribuciones y funciones que corresponden a cada una, ni delegar el ejercicio de facultades que conforme a la ley se radican en el ámbito de competencia de cada servicio (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 6.975, de 2005, y 9.746, de 2006).



Por tanto, con la limitación antedicha, no se observa inconveniente para que la Municipalidad de Antofagasta y el indicado Ministerio celebren un convenio cuyo objeto sea la adopción de procedimientos de coordinación en el ejercicio de las competencias que corresponden a cada una de estas instituciones en el área de las playas del litoral, de acuerdo con la normativa que las rige, en cumplimiento de los principios de coordinación y unidad de acción establecidos en el inciso segundo del antedicho artículo 5° de la ley N° 18.575.



Transcríbase a la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas del Ministerio de Defensa Nacional y a la Contraloría Regional de Antofagasta.
Saluda atentamente a Ud.     

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República