Dictamen N° 16986

Texto del dictamen

N° 16.986       Fecha: 06-III-2014

Se ha dirigido a esta Contraloría General el señor Mauricio Smok Allemandi, denunciando, por una parte, que el alcalde de la Municipalidad de Recoleta habría permitido la utilización del inmueble municipal donde funciona la Escuela Bilingüe República de Paraguay para la realización de la actividad política “celebración del asalto al cuartel Moncada en la Habana Cuba” y, por otra, que habría acompañado junto con otros funcionarios municipales y dentro de su jornada de trabajo, a la entonces candidata a diputada por el Partido Comunista, señorita Karol Cariola Oliva, por varias ferias de la comuna y en actividades de “puerta a puerta” en la comuna de Independencia.

La Municipalidad de Recoleta, requerida al efecto expuso, en síntesis, que no se ha desarrollado un acto de un partido político o de ese carácter en la referida escuela, puesto que lo que se realizó en ese inmueble fue un acto conmemorativo de una fecha histórica para la República de Cuba, la cual, además, se efectuó fuera del horario de jornada escolar y sin que funcionarios del mentado centro educativo participaran en su organización. Agrega, que es factible que la entidad edilicia pueda dar a los bienes traspasados con fines educacionales un fin transitorio distinto, lo que habría ocurrido en la especie al haberse autorizado una actividad enmarcada dentro del ámbito cultural que le compete a los municipios y en cumplimiento del “Programa Escuela Abierta”, que pone a disposición de la comunidad las dependencias de los establecimientos educacionales con fines recreativos y formativos. Hace presente, además, que no es efectivo que el alcalde haya tenido conductas agresivas contra los directores de los centros educativos como tampoco que el lienzo que aparece en las fotografías acompañadas por el interesado haya sido elaborado por la entidad edilicia.
 
A continuación, en cuanto a la segunda de las denuncias formuladas, indica la aludida autoridad, por una parte, que acompañó a la entonces candidata a diputada Karol Cariola Oliva en las señaladas ferias libres haciendo uso de un permiso con goce de remuneraciones debidamente tramitado por la entidad edilicia y, por otra, que la actividad de “puerta a puerta” efectuada en la comuna de Independencia se llevó a cabo un día sábado y no dentro de la jornada laboral, como sostiene el peticionario.

En relación con la materia, cabe expresar que según lo dispuesto en el texto original del artículo 38, inciso segundo, del decreto ley N° 3.063, de 1979, sobre Rentas Municipales, el Ministerio de Educación traspasó el servicio educacional a los municipios, junto a sus respectivos activos muebles e inmuebles, a través de la suscripción de convenios para cada establecimiento traspasado, extendidos en los términos que previene el artículo 5° de su reglamento, contenido en el decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, del antiguo Ministerio del Interior, con el fin de continuar impartiendo educación básica y media, como puntualizara el dictamen N° 47.124, de 2002.

Enseguida, el oficio circular N° 32.357, de 1981, de esta Contraloría General, que “Imparte instrucciones sobre el traspaso a las municipalidades de los servicios a que se refiere el inciso 2° del artículo 38 del decreto ley N° 3.063, de 1979”, ha manifestado que los bienes inmuebles que se traspasaron en virtud de lo dispuesto en el decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, del antiguo Ministerio del Interior, fueron entregados a los municipios en dominio o en comodato, pero cualquiera que haya sido la forma de traspaso, ellos han debido única y exclusivamente destinarse al cumplimiento de la finalidad propia del servicio transferido.

En el mismo sentido, la reiterada jurisprudencia administrativa de este Organismo de Control, contenida en los dictámenes N°s. 26.788, de 2005, 56.224, de 2011, y 13.580, de 2013, entre otros, ha señalado que los bienes raíces entregados a las municipalidades en dominio o en comodato, según lo dispuesto en el recién mencionado decreto con fuerza de ley, han debido utilizarse única y exclusivamente en el cumplimiento de la finalidad propia del servicio traspasado, no pudiendo cambiar la entidad comunal su destino.

No obstante lo anterior, en conformidad con lo manifestado en el oficio circular N° 24.307, de 1993, de este origen, y en los dictámenes N°s. 8.964, de 1999, y 1.063, de 2000, se ha concluido que de manera excepcional y en casos calificados, un establecimiento educacional que se encuentra a disposición de un municipio para el cumplimiento de sus funciones propias puede emplearse, además, en otros fines de interés general, siempre que este uso no entorpezca la marcha normal o signifique un menoscabo de su afectación principal.

En la especie, de acuerdo con lo informado por el jefe comunal, en la Escuela Bilingüe República de Paraguay  -establecimiento educacional traspasado-, se habría realizado con fecha 27 de julio de 2013 “un acto conmemorativo de relevancia para la historia de la República de Cuba” que “se inscribe dentro del ámbito cultural que le compete a los municipios”, enmarcándose dentro de un programa municipal denominado “Escuela Abierta”, dirigido a las organizaciones sociales y ciudadanos de la comuna de Recoleta, autorizándose a la Embajada de Cuba, por la encargada de aquel programa, para que utilizara las dependencias del antedicho inmueble, en la realización de un acto conmemorativo, comprometiéndose dicha misión diplomática a hacer uso responsable de las instalaciones y mobiliario del establecimiento.

Por consiguiente, y en atención a que no se han acompañado antecedentes que permitan acreditar que el referido inmueble ha sido utilizado para una actividad política, como asimismo, considerando que este se facilitó, según lo informado por la entidad edilicia, a la antedicha embajada para efectuar actividades relacionadas con algunas de las funciones municipales -como son la de educación y cultura, contempladas en la letra a) del artículo 4° de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades-, durante un período acotado y sin interferir en el objeto al que está destinado, cabe señalar que no se advierte la ocurrencia de las irregularidades denunciadas en la especie.

Sin perjuicio de lo señalado precedentemente, cumple con hacer presente que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 56, inciso primero, y 63, letras f) e i), de la referida ley N° 18.695, al alcalde le corresponde la administración de los bienes municipales y nacionales de uso público de la comuna, por lo que aquel es la autoridad competente para facilitar, mediante un acto administrativo formal, la utilización de los establecimientos educacionales traspasados -exigiendo las garantías o compromisos pertinentes a efecto de velar por el debido resguardo del mencionado centro educativo, en los términos indicados en el dictamen N° 79.145, de 2013-, y no, como ha sucedido en la especie, la encargada del programa “Escuela Abierta”, lo que, en lo sucesivo,  deberá tener en cuenta ese municipio.

Luego, tratándose de las denuncias formuladas por el peticionario en contra del alcalde y funcionarios municipales por haber participado en una actividad de carácter político dentro de su jornada de trabajo, es del caso expresar, en primer término, que el artículo 19 de la ley  N° 18.575 -Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado-, prescribe que “El personal de la Administración del Estado está impedido de realizar cualquier actividad política dentro de la Administración.”.
 
En este contexto, es menester recordar que de conformidad con los artículos 8° de la Carta Fundamental; 52 de la referida ley N° 18.575; 40 de la ley N° 18.695; 1°, 58, letra g), y 82, letras g) y h), de la ley N° 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, los servidores públicos -entre los que se encuentran los alcaldes-, cualquiera sea su jerarquía y con independencia del estatuto jurídico que los rija, están impedidos de realizar, en el ejercicio de sus cargos o labores, dentro de las dependencias estatales o utilizando bienes institucionales, cualquier actividad de carácter político, como lo serían, a manera ejemplar, hacer proselitismo o propaganda política, promover o intervenir en campañas, participar en reuniones o proclamaciones para tales fines, asociar la actividad del organismo respectivo con determinada candidatura, tendencia o partido político, ejercer coacción sobre otros empleados o sobre los particulares con el mismo objeto y, en general, valerse de la autoridad o cargo para favorecer o perjudicar, por cualquier medio, candidaturas, tendencias o partidos políticos (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 47.523 y 57.200, ambos de 2013).

No obstante, tales empleados, en su calidad de ciudadanos, se encuentran plenamente habilitados para ejercer los derechos consagrados en los artículos 13 y 19, N° 12°, de la Carta Fundamental, pudiendo emitir libremente sus opiniones en materia política y realizar actividades de esa naturaleza, siempre que las desarrollen al margen del desempeño de su cargo, fuera de la jornada de trabajo y con recursos propios, salvo las excepciones establecidas en leyes especiales (aplica dictámenes N°s. 39.735, de 2011, y 42.410, de 2013).

Ahora bien, en la especie, de los antecedentes tenidos a la vista aparece que el alcalde de la Municipalidad de Recoleta acompañó el día martes 22 de octubre de 2013, a la entonces candidata a diputada Karol Cariola Oliva, por las ferias de la comuna.

Asimismo, de conformidad con la documentación acompañada, en especial, la solicitud de permiso con goce de remuneraciones ingresada el 21 de octubre de ese mismo año a la oficina de partes de esa entidad edilicia, consta que el jefe comunal se encontraba gozando de tal autorización en las horas en que se desarrolló la reseñada actividad.
 
Enseguida, de acuerdo con lo afirmado por el municipio, el denominado “puerta a puerta” realizado en la comuna de Independencia, se llevó a cabo el día sábado 14 de septiembre de 2013 y no durante un día laboral.

Luego, en atención a que, por una parte, el alcalde contaba con permiso con goce de remuneraciones para ausentarse de su jornada laboral durante la mañana del día 21 de octubre -oportunidad en que acompañó a la candidata antes individualizada-, y que, por otra, las fotografías acompañadas por el peticionario no permiten colegir que el antedicho “puerta a puerta”, se haya efectuado en un día laboral, esta Contraloría General debe concluir que el actuar del jefe comunal se ajustó a derecho al participar en las aludidas actividades, toda vez que lo habría realizado al margen del desempeño de su cargo, fuera de su jornada de trabajo y con recursos propios.

Sin perjuicio de lo señalado precedentemente, cumple con hacer presente que dado que el municipio en su informe no se ha referido a la participación de funcionarios municipales en la mentada actividad realizada en las ferias libres el día martes 21 de octubre del año recién pasado, esa entidad edilicia deberá disponer a la brevedad una investigación sumaria, a fin de determinar si efectivamente servidores del municipio concurrieron a la misma durante su jornada de trabajo, de lo cual deberá informar a esta Entidad Fiscalizadora en el plazo de 30 días, contado desde la recepción del presente oficio. 

Transcríbase al interesado, a la Unidad de Sumarios de la Fiscalía y a la Unidad de Seguimiento de la División de Municipalidades, ambas de esta Contraloría General.

Saluda atentamente a Ud.


Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República