Dictamen N° 5002

Texto del dictamen

N° 5.002         Fecha: 21-I-2014

La Contraloría Regional de Arica y Parinacota ha solicitado un pronunciamiento relativo a la competencia de la Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Estado -en adelante, DIFROL- para autorizar actos y contratos relacionados con bienes nacionales de uso público, fiscales o pertenecientes a Órganos de la Administración del Estado que estén emplazados en dicha región. Requiere, además, que se determine qué parte de ella debe ser considerada zona fronteriza.
Requeridos sus informes, la DIFROL y el Ministerio de Relaciones Exteriores señalan que tanto en lo relativo a transferencias de dominio, constitución de derechos reales y gravámenes limitativos del mismo, constitución de concesiones y modificaciones de sus elementos, así como en caso de otorgamiento de permisos, autorizaciones y celebración de contratos no traslaticios de dominio procede la autorización previa de la dirección mencionada, en la medida que esos actos emanen de organismos de la Administración del Estado, digan relación con bienes nacionales de uso público, fiscales o que formen parte del patrimonio de aquellas instituciones, y que se encuentren situados en zonas del territorio nacional declaradas fronterizas.
Por su parte, la Subsecretaría del Interior también es de la opinión que la autorización previa de la DIFROL es requisito esencial tanto para los actos y contratos traslaticios de dominio como para los que no lo son, mientras que la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, manifiesta que el territorio de la Región de Arica y Parinacota corresponde en su totalidad a la antigua Provincia de Tarapacá, declarada como fronteriza por el decreto N° 471, de 1968, del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Sobre el particular, cabe señalar que el artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 4, de 1967, del Ministerio de Relaciones Exteriores, establece que corresponderá a la DIFROL -servicio técnico dependiente de esa cartera, creado por la ley N° 16.592- realizar la coordinación de todas las actividades de los ministerios y servicios de la Administración Pública, empresas del Estado y municipalidades en lo que se refiere a las zonas fronterizas del país y sus límites internacionales.
Su artículo 2° indica que con el fin de llevar a efecto dicha coordinación, los referidos organismos deberán solicitar directamente a la DIFROL su aprobación antes de adoptar una decisión o realizar hecho alguno que diga relación con los límites internacionales de Chile y sus zonas fronterizas.
A su vez, el artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 7, de 1968, de igual origen, prescribe que los ministerios y demás servicios de la Administración Pública, fiscal, semifiscal, empresas autónomas del Estado y municipalidades no podrán sin la autorización previa de la DIFROL, vender, arrendar, u otorgar concesiones, permisos o autorizaciones y, en general, celebrar cualquier contrato, respecto a bienes nacionales de usos públicos o fiscales, o que forman parte del patrimonio de dichas instituciones, que se encuentren situados total o parcialmente en zonas fronterizas del territorio nacional.
Posteriormente se dictó el decreto con fuerza de ley N° 83, de 1979, del Ministerio de Relaciones Exteriores, que en su artículo 5° prescribe que los ministerios, organismos e instituciones de la Administración del Estado, sean estos centralizados o descentralizados, incluidas las municipalidades, no podrán, sin la autorización previa de la DIFROL, vender, arrendar, u otorgar concesiones, permisos o autorizaciones y, en general, celebrar cualquier acto o contrato, respecto a bienes nacionales de uso público, fiscales, o que formen parte del patrimonio de dichas instituciones, que se encuentren situados total o parcialmente en zonas fronterizas del territorio nacional.
De la normativa reseñada aparece que la DIFROL fue concebida como un organismo técnico, dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores, que, entre otras funciones, está encargada de coordinar la actuación de los servicios de la Administración Pública en lo que se refiere a los límites internacionales y a las zonas fronterizas de nuestro país. 
En el marco de esa función, es que el ordenamiento jurídico estableció que no se podrán celebrar actos y contratos relativos a inmuebles que tengan carácter de bienes nacionales de uso público, fiscales, o propios de los órganos de la Administración del Estado -incluidas las municipalidades- y que estén emplazados, total o parcialmente en zonas fronterizas del territorio nacional, sin cumplir con el requisito legal de contar con la autorización previa de la DIFROL.
Pues bien, las disposiciones en análisis no distinguen respecto del efecto que deben tener los instrumentos para determinar si cabe exigir la autorización previa de ese servicio, por lo que debe entenderse que no podrá suscribirse ningún acto o contrato, sea traslaticio de dominio o no, relativo a bienes nacionales de uso público, fiscales o que formen parte del patrimonio de organismos descentralizados y que se ubiquen en zonas fronterizas, sin contar con la autorización previa de la DIFROL (aplica criterio del dictamen N° 21.524, de 2004).
En cuanto a la consulta relativa a si toda la Región de Arica y Parinacota es zona fronteriza, o solo parte de ella, cabe manifestar que el decreto N° 471, de 1968, del Ministerio de Relaciones Exteriores, declaró que en el departamento de Arica tienen este carácter las comunas de Arica, General Lagos, Codpa y Belén; en el departamento de Pisagua, la comuna de Negreiros y en el departamento de Iquique, la de Huara, Pica y Pozo Almonte, todos de la provincia de Tarapacá.
Luego, el decreto ley N° 575, de 1974, creó la I Región en la provincia de Tarapacá, fijando su capital en Iquique.
A su vez, el decreto ley N° 1.230, de 1975, dividió la I Región en las provincias de Arica -que comprendía en general el departamento de Arica- y de Iquique -que contenía los departamentos de Iquique y Pisagua y el sector que en general correspondía al distrito minero ubicado en el norponiente del distrito 3, Collaguasi de la comuna de Calama del Departamento de El Loa-, mientras que el decreto ley N° 2.867, de 1979, modificó esa organización creando la provincia de Parinacota con algunas áreas de la provincia de Arica.
Posteriormente, en el año 2007, la ley N° 20.175 creó la Región de Arica y Parinacota, que comprende las referidas provincias de Arica y de Parinacota, de la anterior Región de Tarapacá.
En este ámbito, cabe destacar que la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo concluyó en su informe, en la esfera de su competencia, que el actual territorio de la Región de Arica y Parinacota corresponde, en su totalidad, a la provincia de Tarapacá del año 1968.
En virtud de lo expuesto, es dable señalar que de conformidad al decreto N° 471, de 1968, la Región de Arica y Parinacota corresponde íntegramente a una zona fronteriza, lo que deberá considerarse para los efectos que correspondan.
Transcríbase a la DIFROL, al Ministerio de Relaciones Exteriores, y a las Subsecretarías del Interior y de Desarrollo Regional y Administrativo.
Saluda atentamente a Ud.,

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República