Dictamen N° 68746

Texto del dictamen

N° 68.746  Fecha:  23-X-2013

Se ha dirigido a esta Entidad de Control el señor Intendente Regional de La Araucanía consultando sobre la legalidad de un permiso de ocupación y uso, y de una posterior concesión a título gratuito, otorgados por el Ministerio de Bienes Nacionales, respecto de algunas dependencias del inmueble fiscal que indica en beneficio de la Agrupación de Funcionarios de Gendarmería en Retiro Ñielol Temuco –en adelante, Agrupación de Funcionarios–, toda vez que el Gobierno Regional –en lo sucesivo, GORE–, emitió un pronunciamiento negativo sobre la materia. Además, solicita que se precise el momento desde el que se entiende otorgada una concesión de ese tipo.

Por su parte, don Julio Suazo Palma hace presente una serie de circunstancias relacionadas con el uso del inmueble fiscal de que se trata y que afectarían a la concesión otorgada por la Secretaría Regional de esa Cartera en la Región de La Araucanía –en adelante, SEREMI–, al Centro de Promoción Sociocultural Educacional, Recreativo y Deportivo Manuel Bustos Huerta, en lo sucesivo, Centro Manuel Bustos. Expone, en síntesis, que si bien ese beneficio le fue entregado a esa entidad originalmente sobre la planta baja de esa edificación, con posterioridad, la citada autoridad le comunicó la opinión favorable del Comité Consultivo para el otorgamiento de ese derecho sobre algunas dependencias del segundo piso de la propiedad, lo que no se habría respetado tras el otorgamiento de un permiso de uso y luego una concesión a la Agrupación de Funcionarios.

Requerido su informe, el Ministerio de Bienes Nacionales sostiene que se suscribió entre la SEREMI y la Agrupación de Funcionarios un convenio de uso transitorio que regiría mientras se tramitaba la solicitud de concesión gratuita de algunas dependencias del segundo piso de ese bien raíz, la que finalmente se otorgó mediante resolución exenta N° 467, de 2013, sobre las oficinas Nos 7 y 8, y baño N° 3, y le entregó la mantención y administración de la dependencia N° 6, cuyo uso es comunitario para todas las instituciones que en dicho inmueble funcionan, decisiones que fueron puestas en conocimiento del señor Suazo Palma. 

Agrega que para lo anterior se requirió la opinión del GORE, la que se emitió con posterioridad a los quince días establecidos en el artículo 61 del decreto ley N° 1.939, de 1977, por lo que se consideró que el informe resultaba favorable a la petición de concesión, conforme lo prevé esa norma.

Respecto a la presentación del señor Suazo Palma, señala que mediante la resolución exenta N° 469, de 2010, de la SEREMI, se otorgó una concesión de uso gratuito por un periodo de cinco años a favor del Centro Manuel Bustos, respecto del primer piso del inmueble fiscal de la especie. Asimismo, indica que durante esa anualidad dicho Centro solicitó la concesión de algunas oficinas ubicadas en el segundo nivel de la mencionada propiedad, lo que si bien obtuvo un pronunciamiento favorable por parte del Comité Consultivo, en definitiva no fue otorgada a esa entidad, ya que no aceptó el reglamento interno para su uso elaborado por la SEREMI, ni presentó la propuesta de uno nuevo en los plazos que se le establecieron.

Sobre el particular, el inciso primero del artículo 1° del decreto ley N° 1.939, de 1977, dispone que las facultades de adquisición, administración y disposición sobre los bienes del Estado o fiscales que corresponden al Presidente de la República, las ejercerá a través del Ministerio de Tierras y Colonización, actual Ministerio de Bienes Nacionales, sin perjuicio de las excepciones legales.

Luego, el inciso segundo del artículo 19 del mismo texto establece que los bienes raíces del Estado no podrán ser ocupados si no mediare una autorización, concesión o contrato originado en conformidad a esa ley o de otras disposiciones legales especiales, y en el mismo sentido, su artículo 55 precisa que, en relación con su administración, esos bienes podrán ser objeto de destinaciones, concesiones de uso, afectaciones y arrendamientos. 

A continuación, el inciso séptimo del artículo 61 del mencionado cuerpo normativo previene que la solicitud para otorgar la concesión gratuita de corto plazo de que trata el inciso anterior, deberá ser puesta en conocimiento del correspondiente GORE, añadiendo que el Intendente y el Consejo Regional deberán emitir su opinión dentro del plazo de quince días, y que una vez transcurrido dicho lapso sin que el GORE competente se hubiese pronunciado, se entenderá que su opinión es favorable a la petición respectiva.

Por su parte, su artículo 23 prevé que todas las facultades que ese decreto ley confiere al Ministro de Tierras y Colonización y al Director de Tierras y Bienes Nacionales se podrán delegar en las autoridades regionales del Ministerio o del Servicio, según correspondiere.

A su turno, el artículo 14 del decreto ley N° 3.274, de 1980, que fija su ley orgánica, prescribe que todas las funciones y atribuciones que se otorgan al Ministerio de Tierras y Colonización, a la Dirección de Tierras y Bienes Nacionales y a las unidades o servicios dependientes de éstos, serán ejercidas por el Ministerio de Bienes Nacionales. Asimismo, la letra f) del artículo 11 del decreto N° 386, de 1981, de esa Cartera de Estado, que aprueba el reglamento orgánico de esa repartición pública, establece que corresponderá al Subsecretario de Bienes Nacionales ejercer las demás atribuciones que las disposiciones legales y reglamentarias entregaban al Director de Tierras y Bienes Nacionales.

En ese contexto normativo, el Subsecretario de Bienes Nacionales dictó la resolución exenta N° 1.831, de 2009, que en la letra s) del resuelvo N° 1 delega en los secretarios regionales ministeriales correspondientes la facultad de autorizar ocupaciones en los inmuebles fiscales por un plazo determinado, el que no podrá exceder de seis meses. 

De las normas transcritas se desprende que la administración de los bienes fiscales le corresponde al Presidente de la República, quien la ejerce a través del Ministerio de Bienes Nacionales, mediante el otorgamiento de autorizaciones y concesiones, y la suscripción de contratos, entre otras medidas.

La facultad de autorizar esa ocupación es actualmente ejercida por el Subsecretario de Bienes Nacionales, la que ha sido delegada en los secretarios regionales ministeriales. Dichas autorizaciones podrán ser otorgadas por un plazo de hasta seis meses.

Tratándose de la solicitud de una concesión gratuita de corto plazo, esto es, de aquella que se otorga hasta por cinco años, deberá ser puesta en conocimiento del GORE competente, a fin de que emita una opinión al respecto, dentro del plazo de quince días, la que se entenderá favorable a la petición del beneficio respectivo si es que no es evacuada dentro de dicho término, la que en todo caso, de conformidad con lo previsto en el artículo 38 de la ley N° 19.880, no resulta vinculante para el servicio.
 
En el caso en estudio, consta que el 18 de enero de 2013 se firmó entre la SEREMI y la Agrupación de Funcionarios un instrumento denominado “permiso de uso de inmueble fiscal”, que permite a esta última entidad “el derecho de ocupación y uso” respecto de las oficinas N°s 7 y 8 de la propiedad fiscal ubicado en calle Portales N° 667, comuna de Temuco, “mientras se dictaba la concesión gratuita que tramitaba”. No obstante, ese beneficio debió otorgarse como una autorización, conforme lo exige el decreto ley N° 1.939, precitado, y concederse por un plazo determinado que no supere los seis meses, según lo previene la resolución exenta N° 1.831, antes referida. 

Con todo, ese permiso de uso otorgado a la Agrupación de Funcionarios –cuyo acto administrativo sancionatorio no se acompaña– ya no se encuentra vigente, pues el N° 2 de la cláusula tercera previene que terminaría con el otorgamiento de la concesión gratuita que se tramitaba, condición que se cumplió con la resolución exenta N° 467, de 2013, de la SEREMI y que también impugna el GORE recurrente.

Ahora bien, de los antecedentes acompañados aparece que previo al otorgamiento de esa concesión gratuita la SEREMI solicitó al GORE de La Araucanía que se pronunciara sobre la materia, opinión que fue emitida con posterioridad a los quince días previstos en la normativa citada, por lo que esa secretaría regional consideró que era favorable, accediendo a la petición de la Agrupación de Funcionarios. No obstante, el informe contenía el rechazo de la autoridad regional y fue recibido por la SEREMI antes de la dictación de la resolución de otorgamiento de ese beneficio.

Al respecto, el inciso tercero del artículo 18 de la ley N° 19.880 establece que los documentos se irán incorporando al expediente administrativo en el mismo orden en que se reciban, por lo que aun cuando el informe del GORE fue emitido extemporáneamente, este forma parte del expediente de la concesión gratuita que se tramitaba y constituye un antecedente que la autoridad ha debido tener a la vista para resolver la petición, no obstante el efecto previsto por la ley cuando se extingue el plazo de quince días.

Luego, dado que según el artículo 38 del mismo texto legal los informes solicitados a otros organismos públicos no tienen fuerza vinculante, salvo que la ley así lo señale, la SEREMI se ha ajustado a derecho en el otorgamiento de la concesión aun con la opinión en contrario del GORE.

Asimismo, cabe señalar que el beneficio otorgado a la Agrupación de Funcionarios no afecta a la concesión del Centro Manuel Bustos a que alude el señor Suazo Palma, pues según consta en la resolución exenta N° 469, de 2010, de la SEREMI, esta solo le entrega la planta baja del bien raíz de que se trata, sin que esa titularidad alcance a otros espacios del inmueble fiscal. No obsta a lo anterior que el Comité Consultivo de la SEREMI haya accedido al otorgamiento de ese derecho sobre el segundo piso, pues la autoridad que tiene atribuciones para otorgar concesiones es la SEREMI respectiva, en virtud de la delegación efectuada por el Presidente de la República a través del decreto N° 79, de 2010, del Ministerio de Bienes Nacionales, y no ese comité cuyas opiniones tampoco son vinculantes para quien está llamado a resolver. 

En otro orden de materias, se advierte de los antecedentes acompañados que se han efectuado diversas fiscalizaciones a la propiedad objeto de esta presentación, en las que se ha constatado que se le ha dado un uso habitacional a un sector del inmueble, así como que algunas dependencias concesionadas a la Agrupación de Funcionarios se mantenían, al momento de la inspección, con el acceso bloqueado por el Centro Manuel Bustos, de modo que la SEREMI deberá arbitrar las medidas correspondientes respecto de los usos irregulares que se estén haciendo de las concesiones otorgadas en este bien.

En relación con la consulta sobre el momento desde el que debe entenderse que una concesión a título gratuito ha sido otorgada, cabe remitirse al inciso sexto del artículo 61 del decreto ley N° 1.939, de 1977, según el cual dichos beneficios se entenderán perfeccionados una vez que se notifique al adjudicatario la resolución respectiva, en este caso, cuando se notifique a la Agrupación de Funcionarios de la resolución exenta N° 467, de 2013, de la SEREMI.

Finalmente, y en mérito de lo expuesto, el Ministerio de Bienes Nacionales debe adoptar las medidas necesarias para que el inmueble fiscal de que se trata sea utilizado en los objetos previstos en las concesiones respectivas, así como también para que los otorgamientos de autorizaciones de uso por parte de las secretarías regionales ministeriales se ajusten a derecho. 


Patricia Arriagada Villouta
Contralor General de la República  
Subrogante