Dictamen N° 49888

Texto del dictamen

N° 49.888      Fecha: 07-VIII-2013
Se ha dirigido a esta Contraloría General la Municipalidad de Copiapó, solicitando la reconsideración del Informe Final N° 32, de 2012, de la Contraloría Regional de Atacama, sobre auditoría al Programa de Transferencias y Gastos Ejecutados en Año Electoral, específicamente en lo relativo a una serie de desembolsos realizados en el primer semestre del año 2012.
Como cuestión previa, es menester señalar que en el informe final en comento se objetó, en lo que interesa, tanto la instalación, en dependencias consistoriales, de calendarios murales correspondientes al año 2012, en los que se exhibe la figura del alcalde en ejercicio, don Maglio Cicardini Neyra, así como los gastos efectuados por el municipio -entre los meses de mayo y julio de la misma anualidad-, con el objeto de adquirir 2.500 autoadhesivos para el uso en actividades municipales en los que figura un saludo navideño, la imagen del edil y la frase “Alcalde Cicardini”; 3000 llaveros con la inscripción “Gestión Cicardini” para la celebración del día del padre; 400 rosas para la actividad del día de la madre, además de dos y ocho tortas destinadas a ambos eventos, respectivamente.
Las anteriores observaciones se fundamentaron en la vulneración de lo dispuesto en el decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado, y en lo concluido en la jurisprudencia administrativa contenida en los dictámenes N°s. 54.354, de 2008; 72.590, de 2009, y 15.000, de 2012, entre otros, de esta Entidad Fiscalizadora. 
Asimismo, se rechazó la contratación de los servicios para una cena en el contexto de una reunión de la Asociación de Radiodifusores de Chile, a la luz de los criterios vertidos en el dictamen N° 10.449, de 2009, de este origen.
En cuanto a la adquisición de los mencionados autoadhesivos, el municipio reitera que esos obsequios se entregaron en diciembre de 2011, para conmemorar una fecha significativa como es la navidad, y no en un año eleccionario con un fin político, además que dicho actuar se enmarca dentro de las funciones que el alcalde tiene como máxima autoridad del municipio.
En lo tocante a las compras efectuadas con ocasión de las celebraciones de los días del padre y de la madre, argumenta la entidad edilicia que se trata de actividades de interés común en el ámbito local, de promoción de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, de modo que se cumple con las funciones del organismo contempladas en el artículo 4°, letras a), k), y l), de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades. 
En lo referido a la observación sobre los calendarios murales, la municipalidad justifica que se destaque en aquellos la figura del alcalde junto con una obra llamada “Arco del Triunfo”, ya que ha sido impulsada durante su administración, y por su condición de máxima autoridad local.
 Finalmente, en lo que respecta al financiamiento del evento denominado “Cena para Reunión de Asociación de Radiodifusores de Chile”, el recurrente hace presente la importancia de esa organización gremial en el país y la posibilidad de posicionar a la comuna a nivel nacional al participar de dicha actividad, lo que en su concepto justificaría la imputación del gasto al subtítulo 22, Bienes y servicios de consumo; ítem 12, otros gastos en bienes y servicios de consumo; asignación 003, gastos de representación y protocolo, párrafo tercero referente a otros gastos por causas netamente institucionales y excepcionales, que deban responder a una necesidad de exteriorización de la presencia del respectivo organismo, contemplados en el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que Determina Clasificaciones Presupuestarias.
Sobre la materia, es pertinente destacar, de acuerdo con la normativa contenida en el mencionado decreto ley N° 1.263, de 1975, y en el artículo 3°, inciso primero, de la ley N° 19.896, que lo modificó y estableció otras normas sobre administración presupuestaria y de personal, que los recursos financieros con que cuentan los organismos públicos, deben destinarse exclusivamente al logro de los objetivos propios de tales entidades y, en ese contexto, en lo que dice relación con el rubro de publicidad y difusión, no pueden incurrir en otros gastos que los necesarios para el cumplimiento de sus funciones y en aquellos que tengan por objeto informar a los usuarios acerca de la forma de acceder a las prestaciones que otorgan.
Asimismo, cabe anotar que los artículos 3° y 4° de la citada ley N° 18.695, establecen las funciones que corresponde desarrollar a los municipios, entre las que se encuentran la promoción del desarrollo comunitario y aquellas vinculadas con la educación, la cultura, el deporte y la recreación, la asistencia social y jurídica, la promoción del empleo, el fomento productivo local, el turismo, la promoción de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres y, en general, con el desarrollo de actividades de interés común en el ámbito local.
En concordancia con la preceptiva antes anotada, es necesario precisar que en materia de difusión y publicidad, el rol de estas entidades está condicionado a la necesidad de que con ello se cumplan tareas propiamente municipales, de manera que pueden utilizar los diversos medios de comunicación solo para dar a conocer a la comunidad local los hechos o acciones directamente relacionados con el cumplimiento de los fines y con su quehacer propio, como la realización de actividades culturales, artísticas, deportivas u otras, que resulte necesario e imprescindible difundir o publicitar (aplica dictámenes N°s. 24.771, de 2011; 1.979, de 2012, y 1.358, de 2013).
A su vez, en lo relativo a la utilización de la imagen de la persona del alcalde en elementos publicitarios, se debe aclarar que es el municipio, como institución, quien presta los servicios que se difunden en cumplimiento de sus funciones, y no la autoridad edilicia en forma independiente como pudiera entenderse cuando se hace uso de su fotografía, de manera que no corresponde que la publicidad o difusión contenga imágenes o frases alusivas al alcalde, salvo que, en el respectivo contexto, aparezca que ellas se encuentran vinculadas, estrictamente, con la necesidad de divulgar actividades comprendidas dentro de los fines municipales (aplica criterio contenido en dictámenes N°s. 39.717, de 2012, y 1.358, de 2013).
Ahora bien, en la especie, es posible advertir de los antecedentes recabados, que los autoadhesivos y los llaveros fueron adquiridos en el año 2012, y que tales objetos contienen imágenes y frases alusivas al alcalde, sin que en ninguno de ellos se haga mención a una actividad municipal.
Teniendo presente lo anterior, y en conformidad con la normativa y jurisprudencia antes apuntadas, corresponde manifestar que no resultaron procedentes los egresos asociados a los autoadhesivos navideños y llaveros -toda vez que ellos no dicen relación con el cumplimiento de las finalidades y quehacer propios municipales-, como tampoco la incorporación de la imagen y el nombre de la autoridad edilicia en los mencionados objetos, considerando, además, que en estos no se hizo alusión a alguna actividad municipal, motivo por el cual el gasto efectuado con ocasión de los mismos no se ajustó a derecho (aplica dictamen N° 33.463, de 2013).
Por las consideraciones expresadas, se mantiene el reproche formulado al respecto.
Luego, en lo que concierne a los calendarios murales, es menester aclarar que se trata de una situación distinta a la anotada precedentemente, toda vez que en estos el retrato del alcalde aparece vinculado a la difusión de una obra iniciada y concluida durante el período alcaldicio de que se trata, cual es el monumento apelado “Arco del Triunfo”, según consta de la documentación tenida a la vista y, en particular, del decreto alcaldicio N° 3.305, de 2010, de la Municipalidad de Copiapó, que Aprueba Acta de Recepción Provisoria del Trato Directo N° 007/2010, Denominado “Proyecto Intervención Áreas de Uso Público, Sector Bandejones Manuel Antonio Matta (Bases de Apoyo)”.
Así las cosas, es dable concluir que dichos calendarios han difundido, precisamente, una obra municipal, directamente relacionada con el cumplimiento de los fines y quehacer propio de la entidad edilicia, por lo que no han vulnerado la citada preceptiva y jurisprudencia administrativa, de forma tal que no resulta objetable el gasto efectuado para financiar ese material publicitario (aplica criterio contenido en dictamen N° 34.298, de 2013).
Puntualizado lo anterior, y acerca de la utilización de la fotografía y nombre del alcalde en los calendarios de la especie, se reitera que es el municipio, como institución, quien presta los servicios que se publicitan en cumplimiento de sus funciones, y no la autoridad edilicia en forma independiente, como pudiera entenderse de una excesiva explotación de su imagen (aplica dictamen N° 39.717, de 2012).
En el caso analizado, se insertó en forma destacada tanto el nombre como la fotografía del alcalde junto a la frase “Con la Fuerza de la Historia Cicardini”, desprendiéndose de esa circunstancia y de los propios dichos de la autoridad comunal, que ello pretende atribuir a su persona la ejecución de la obra “Arco del Triunfo” que se difunde, y no al resultado del cumplimiento de las funciones del municipio, lo que contraviene la normativa y jurisprudencia administrativa existente sobre la materia.
Por consiguiente, el alcalde de la Municipalidad de Copiapó deberá abstenerse de incorporar, en lo sucesivo y en cualquier época, su nombre e imagen como una práctica reiterada asociada a la difusión de actividades municipales, toda vez que ello podría significar una infracción a las normas relativas al empleo de recursos del organismo de que se trata, en beneficio personal o para fines ajenos a los institucionales (aplica dictamen N° 15.000, de 2012).
En atención a lo expuesto, esta Contraloría General debe mantener la objeción en lo relativo a la utilización de la imagen, nombre del alcalde, y la frase “Con la Fuerza de la Historia Cicardini”.
Por otra parte, de conformidad con el criterio establecido en el dictamen N° 72.590, de 2009, entre otros, cabe precisar que la celebración de los días de la madre y del padre no constituyen festividades que en sí, sean propiamente municipales ni que tengan directa relación con los fines de las entidades edilicias. 
Siendo así, y atendido que los egresos con cargo a los recursos municipales deben tener como base el cumplimiento de una función propia y ser susceptibles de imputarse a determinado ítem presupuestario, no corresponde que las entidades edilicias efectúen gastos que tengan como objeto esas celebraciones, aunque nada obsta a que con motivo de tales festividades se realicen actividades comprendidas en alguna función propiamente municipal de carácter recreativo, deportivo, cultural u otra, dirigidas a la comunidad local y que ellas se imputen al ítem de gastos que corresponda, según su naturaleza.
En atención a lo expresado, cabe concluir que la adquisición de tortas y rosas en el contexto de la celebración de los eventos cuestionados no se enmarca en las funciones que corresponde desarrollar al municipio, por lo que no han podido financiarse con recursos de esa entidad edilicia, motivo por el cual se mantiene la observación formulada al respecto. 
En lo que se refiere a los egresos asociados a la actividad denominada “Cena para Reunión de Asociación de Radiodifusores de Chile”, imputados a gastos de representación, cabe señalar que de acuerdo con las clasificaciones presupuestarias, contenidas en el precitado decreto supremo N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, tales gastos consultados en la asignación 003, del ítem 12, del subtítulo 22, son los que se efectúan por concepto de inauguraciones, aniversarios, presentes, atención a autoridades, delegaciones, huéspedes ilustres y otros análogos en representación del organismo.
Al respecto, es útil precisar que el sentido de esa asignación presupuestaria es concentrar en ella los egresos extraordinarios a que den lugar los eventos, manifestaciones y reuniones que se realicen en representación del servicio respectivo, en los que participen personas de alto rango, entre las cuales no solo cabe considerar a las que tienen el carácter de autoridades superiores de gobierno, sino también a aquellas pertenecientes a otros poderes del Estado, como ocurre con los parlamentarios, atendida su elevada función o investidura (aplica dictamen N° 32.581, de 2010).
En este contexto, conviene recordar las precisiones efectuadas en los dictámenes N°s. 10.449, de 2009, y 28.371, de 2010, respecto de la asignación en comento, en orden a que los fondos a que alude dicha glosa sólo pueden ser utilizados para solventar necesidades precisas y vinculadas exclusivamente a los fines que en ella se prevén y habida consideración de las normas legales y reglamentarias aplicables a la correspondiente entidad, y que ella permite solventar con cargo a gastos de representación ciertas expensas extraordinarias, siempre que se presenten copulativamente los elementos que la misma establece, esto es: que sean excepcionales, que respondan a causas netamente institucionales -factor que deberá examinarse en cada caso atendiendo a las normas legales y reglamentarias aplicables al respectivo ente-, y que obedezcan a la necesidad de proyectar la presencia del propio organismo.
Ahora bien, en la especie, cabe manifestar que de los artículos 1°, 2° y 3° de la ley N° 18.695, que señalan los fines, funciones y atribuciones de las municipalidades, no se desprende que el desembolso efectuado con ocasión del encuentro de la Asociación de Radiodifusores de Chile, diga relación con las finalidades contempladas en tales preceptos. 
Por otra parte, tampoco es posible colegir que dicho egreso corresponda a causas netamente institucionales, o que se encuentre en alguna de las situaciones descritas en el subtítulo 22, ítem 12, asignación presupuestaria 003, Gastos de Representación, Protocolo y Ceremonial, habida consideración que no acudieron al evento de que se trata autoridades de gobierno o de otros poderes del Estado, ni se acreditó la existencia de invitaciones o de excusas por la inasistencia de aquellas.
De esta manera, con el mérito de lo expresado, cabe concluir que no se ajustó a derecho el gasto efectuado por el municipio a causa de la actividad “Cena para Reunión de Asociación de Radiodifusores de Chile”, por lo que se mantiene lo observado.
En consecuencia, con las consideraciones expresadas en el desarrollo del presente oficio, esta Contraloría General cumple con reconsiderar parcialmente, en los términos expuestos, el Informe Final N° 32, de 2012, de la Contraloría Regional de Atacama.



Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República