Dictamen N° 49869

Texto del dictamen

N° 49.869      Fecha: 07-VIII-2013

Se ha dirigido a esta Contraloría General la Asociación Chilena de Municipalidades requiriendo que se aclare el criterio que este Organismo de Control ha utilizado al ordenar la formulación de reparos en relación a los gastos que efectúan los municipios en materia de publicidad y difusión, según las consideraciones que indica.

A su vez, la Municipalidad de La Florida ha formulado una similar solicitud de aclaración, haciendo presente diversas situaciones en que esta Entidad de Fiscalización ha observado gastos en publicidad efectuados por esa corporación municipal.

Finalmente, la Municipalidad de La Cisterna ha solicitado la reconsideración del Informe de Investigación Especial    N° 14, de 2012, en lo que respecta a la orden de formular un reparo por los gastos realizados por esa entidad edilicia en publicidad, en la que se destaca el nombre e imagen del alcalde, en atención a los argumentos que expone.

En relación con la consulta de la Asociación Chilena de Municipalidades, es pertinente indicar, en primer término, que de acuerdo con la normativa contenida en el decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado, y en el artículo 3°, inciso primero, de la ley N° 19.896, que modificó el referido decreto ley y estableció otras normas sobre administración presupuestaria y de personal, los recursos financieros con que cuentan los organismos públicos deben destinarse exclusivamente al logro de los objetivos propios de tales entidades y, en ese contexto, en lo que dice relación con el rubro de publicidad y difusión, no pueden incurrir en otros gastos que los necesarios para el cumplimiento de sus funciones y en aquellos que tengan por objeto informar a los usuarios acerca de la forma de acceder a las prestaciones que otorgan.

Asimismo, cabe tener presente que los artículos 3° y 4° de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, establecen las funciones que les corresponden a los municipios, entre las cuales se encuentran el fomento del desarrollo comunitario, aquellas vinculadas con la educación, la cultura, salud pública, protección del medio ambiente, el turismo, el deporte y la recreación, la asistencia social y jurídica, la capacitación, la promoción del empleo y de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres y, en general, con el desarrollo de las actividades de interés en el ámbito local.

En concordancia con la normativa antes anotada, la jurisprudencia administrativa de este Organismo de Control contenida en los dictámenes N°s. 24.771, de 2011, y 1.979, de 2012, entre otros, ha precisado sobre la materia en examen, que el rol de los municipios está condicionado a la necesidad de que con ello se cumplan tareas propiamente municipales, de manera que pueden utilizar los diversos medios de comunicación solo para dar a conocer a la comunidad local los hechos o acciones directamente relacionados con el cumplimiento de los fines y con su quehacer propio, como la realización de actividades culturales, artísticas, deportivas u otras, que resulte necesario e imprescindible difundir o publicitar.

Ahora bien, en lo que respecta a la utilización de la imagen o nombre de la persona del alcalde en elementos publicitarios, es dable manifestar que dicho aspecto debe ser analizado con independencia de la legalidad del correspondiente egreso por aquellas actividades de difusión, toda vez que se trata de situaciones distintas.

Sobre el particular, cabe indicar que en conformidad con lo establecido en los artículos 1° y 2° de la citada ley N° 18.695, la municipalidad es una corporación autónoma de derecho público, constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo, de lo cual es posible desprender que las acciones desarrolladas en el cumplimiento de las funciones propias del municipio, no son ejecutadas por el alcalde o el concejo considerados separadamente, sino que por la institución que integran.

En relación con lo expresado precedentemente, esta Entidad de Fiscalización ha manifestado, a través de los dictámenes N°s. 39.717, de 2012, y 33.463, de 2013, entre otros, que es el municipio como tal quien presta los servicios que se dan a conocer en cumplimiento de sus funciones, y no la autoridad edilicia en forma independiente, como pudiera entenderse cuando se hace uso de su fotografía, de manera que no corresponde que la publicidad o difusión contenga imágenes o frases alusivas al alcalde, salvo que, en el respectivo contexto, aparezca que ellas se encuentran vinculadas, estrictamente, con la necesidad de informar sobre las actividades comprendidas dentro de los fines municipales.

Pues bien, en concordancia con las consideraciones antes indicadas, cumple anotar que, en principio, y sin perjuicio de la ponderación de otros aspectos que determinen la irregularidad de un egreso municipal, las entidades edilicias se encontrarán facultadas para efectuar gastos en materia de publicidad y difusión solo en la medida que esta tenga por objetivo dar a conocer a la comunidad local hechos o actividades directamente vinculados con el cumplimiento de los fines y con su quehacer propio, con independencia de la objeción que eventualmente se pueda realizar con motivo del uso de la imagen o nombre de la autoridad edilicia en los correspondientes elementos publicitarios.

Precisado lo anterior, resulta pertinente referirse a los cuestionamientos planteados sobre el particular por los municipios recurrentes.

Argumentan, en síntesis, que los reproches efectuados por esta Contraloría General deben fundamentarse en un texto legal y no en su propia jurisprudencia. Agregan, que no es efectivo que a través de la incorporación de la imagen o nombre del alcalde en los elementos publicitarios que se han cuestionado se pretenda atribuir la ejecución de las obras y actividades que allí se anuncian a las autoridades alcaldicias, toda vez que también se ha incorporado el nombre del concejo municipal; que en otras situaciones en que autoridades públicas han efectuado acciones de publicidad, estas no han sido objeto de reparos; y, por último, que la difusión de que se trata se ha relacionado con las funciones de esas entidades edilicias.

Al respecto, es pertinente señalar, en primer término, que la observación formulada a los municipios recurrentes relativa a la improcedencia de incorporar la figura o nombre de la autoridad alcaldicia en la publicidad que han efectuado, tiene como fundamento, según se indicó con anterioridad, el hecho de que, según lo dispone el aludido artículo 2° de la ley     N° 18.695, una municipalidad está compuesta por el alcalde y por el concejo municipal, de lo cual se desprende que las acciones desarrolladas en el cumplimiento de las funciones propias del municipio, son ejecutadas por este en su calidad de tal y no por alguna de las mencionadas autoridades consideradas individualmente.

Así, como es posible advertir, la jurisprudencia de esta Entidad de Fiscalización aplicada en la especie, tiene su fundamento directo en la ley, por lo que el argumento planteado sobre este punto, no resulta admisible.

En este contexto, cabe agregar que el hecho de que la publicidad de que se trata aluda, además, al órgano colegiado, tampoco resulta útil para subsanar los reproches que se han formulado en tal sentido, por cuanto ni el alcalde ni el concejo, como entidades independientes entre sí, son los responsables de las actividades institucionales, sino la municipalidad en su calidad de organismo público.

Por su parte, en cuanto a la formulación de reparos por concepto de gastos improcedentes en materia de publicidad, en relación con situaciones observadas en otros municipios, cumple manifestar que ello ha sido el resultado del examen de cuentas que en diversos casos este Organismo de Control ha efectuado en el ejercicio de sus facultades fiscalizadoras, según lo dispuesto en los artículos 6°, 7°, 16, 35, 95 y siguientes de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de esta Contraloría General; y 51, 52 y 54 de la mencionada ley N° 18.695, en los que se ha concluido la improcedencia de ciertos egresos por estimarse que no se han ajustado a derecho.

En relación con lo expresado, es dable aclarar que en aquellos casos en que esta Entidad de Control se ha pronunciado, en virtud de sus facultades dictaminadoras, sobre la legalidad de determinada publicidad efectuada por municipios, no se ha ordenado la formulación de reparos aun cuando aquella haya sido improcedente, toda vez que en dichas situaciones no se ha verificado, en lo que interesa, un examen de cuentas, procedimiento que este Organismo realiza en uso de sus potestades fiscalizadoras.

Ahora bien, en lo que respecta específicamente a la solicitud de reconsideración del Informe de Investigación Especial N° 14, de 2012, expuesta por la Municipalidad de La Cisterna, cabe manifestar, como cuestión previa, que a través de aquel se objetó el hecho de haber desembolsado la autoridad edilicia recursos municipales en servicios de publicidad y en la adquisición de elementos publicitarios, gasto equivalente a $22.917.478.-, en los cuales se insertó en forma reiterada y destacada la imagen y/o el nombre del alcalde, ordenándose la formulación del respectivo reparo por el monto antes referido.

Pues bien, revisados los antecedentes relativos al informe final cuya reconsideración se solicita, a la luz del criterio contenido en el presente oficio, es dable advertir que de la totalidad de los egresos observados, efectivamente algunos se derivan de la adquisición de elementos publicitarios que no se relacionan con la difusión de hechos directamente vinculados con el cumplimiento de los fines y con el quehacer propio de esa entidad edilicia, como aquellos lienzos que se limitan a efectuar un saludo de fiestas patrias o de bienvenida a un vivero municipal.

Sin embargo, es posible observar que otros egresos sí corresponden a publicidad mediante la cual efectivamente se dan a conocer obras o actividades, como es el caso de lienzos en que se informa acerca de la construcción de un nuevo consultorio o la renovación de ciertas calles y pasajes, y las publicaciones en el folleto informativo “La Cisterna Educa”, en que se comunican algunas actividades, la adquisición de determinados bienes y la construcción de ciertas obras, todas relacionadas con el ámbito educacional y de cultura de la comuna.

Considerando lo expresado, y teniendo presente que la necesidad de difundir actividades u obras municipales es un asunto de mérito, conveniencia y oportunidad, cuya ponderación corresponde a la administración activa, no cabe sino concluir que aun cuando no se encontraba justificada la inclusión de la imagen o el nombre del alcalde en los elementos publicitarios de que se trata, no resulta objetable el gasto realizado respecto de aquellos que sí han tenido por finalidad dar a conocer la ejecución de las mencionadas obras o acciones.

En atención a lo expresado, se reconsidera parcialmente el Informe de Investigación Especial N° 14, de 2012, en el sentido antes indicado.

Finalmente, en relación a la situación de la Municipalidad de La Florida, es dable manifestar que si bien esta no ha solicitado expresamente la reconsideración de los informes mediante los cuales esta Entidad de Fiscalización ha objetado determinadas acciones de publicidad realizadas por ella, resultan aplicables sobre la materia las mismas consideraciones vertidas en el caso de la Municipalidad de La Cisterna.

En efecto, revisados los antecedentes relativos al Informe de Seguimiento del Informe Final N° 78, de 2010, y a la Investigación Especial N° 1, de 2013, mediante los cuales se observaron las sumas de $18.518.255.- y $5.712.000.-, respectivamente, por concepto de gastos efectuados por ese municipio en materia de difusión, por estimarse los correspondientes egresos como no ajustados a derecho, es posible advertir que parte de la publicidad objetada no cumple con el requisito de contener información acerca de actividades u obras vinculadas con el cumplimiento de los fines o quehacer propios del municipio -a modo de ejemplo, es útil mencionar los afiches con la frase estampada de “La Florida Limpia” y “Más luz, más seguridad - La Florida mejor”-, por lo que resultan procedentes las objeciones y las órdenes de reparo formuladas a su respecto.

No obstante lo expresado, también se puede observar que otra parte de la publicidad efectuada por el municipio, efectivamente tiene por objetivo informar sobre la ejecución de ciertas obras, como es el caso de los lienzos que aluden a la construcción de nuevas canchas de pasto sintético en los lugares que se indican, motivo por el cual, pese a que resulta reprochable la incorporación de la figura y/o nombre del alcalde en dichos elementos, corresponde reconsiderar los aludidos informes de fiscalización en el sentido antes expuesto. 

Por último, es dable hacer presente que en el Informe Final N° 67, de 2012, al que también se refiere la entidad edilicia, no se cuestionaron gastos realizados en la materia de la especie.

En consecuencia, se reconsideran parcialmente, en los términos contenidos en el presente oficio, el Informe de Investigación Especial N° 14, de 2012; el Informe de Seguimiento del Informe Final N° 78, de 2010; y, el Informe de Investigación Especial N° 1, de 2013.


Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República