Dictamen N° 47559

Texto del dictamen

N° 47.559 Fecha: 26-VII-2013
Mediante oficio N° 10.863, de 2013, el Prosecretario de la Cámara de Diputados ha remitido una solicitud de información deducida por el Diputado señor Carlos Montes Cisternas, conforme lo previsto en el artículo 9° de la ley N° 18.918, Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, en la que, además, cuestiona determinadas modalidades de endeudamiento municipal, sobre las que solicita se analice su legalidad, para luego requerir un catastro de la situación de endeudamiento de los municipios y corporaciones municipales. 



Como cuestión previa, corresponde manifestar que, conforme lo previsto en el artículo 136 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, sin perjuicio de lo establecido en los artículo 6° y 25 de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General, ésta fiscalizará las corporaciones, fundaciones y asociaciones municipales, cualquiera sea su naturaleza y aquellas constituidas en conformidad al título VI del primer cuerpo legal citado, con arreglo al decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, del entonces Ministerio del Interior, o de acuerdo a cualquiera otra disposición legal, solo respecto del uso y destino de sus recursos, pudiendo disponer de toda la información que requiera para este efecto.



 Luego, procede anotar que tales entidades, dada su naturaleza privada, no están sujetas a la normativa del Sistema de Contabilidad General de la Nación, sino únicamente  a los principios contables generalmente aceptados y, además, que los recursos de origen fiscal o municipal que perciben en virtud de las disposiciones legales, constituyen ingresos propios que pasan a formar parte de su patrimonio (aplica criterio contenido en dictámenes N°s. 4.933, de 2004; 38.816, de 2012; y, 16.247, de 2013, todos de este origen).



Conforme lo expuesto, esta Contraloría General no dispone de información contable global de las corporaciones municipales, que permita elaborar a su respecto un catastro como el que se ha solicitado.



A continuación, en lo que concierne a las municipalidades, corresponde precisar que el ordenamiento jurídico vigente, en los artículos 98 de la Constitución Política de la República, 1° de la mencionada ley N° 10.336, y 63 y siguientes del decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado, encomienda a este Organismo Contralor llevar la contabilidad general de la Nación, responsabilidad que se desarrolla mediante el cumplimiento de distintas fases o etapas entre las que puede distinguirse una de orden normativo, que se traduce en la instrucción de los principios, normas y procedimientos contables que rigen  la contabilidad pública y a la cual se encuentran afectos los servicios e instituciones que conforman el sector público, incluidas las municipalidades. En un segundo aspecto, le corresponde requerir, recepcionar y procesar los informes contables que mensualmente remiten los órganos públicos a los que se ha hecho referencia. Por último, le asiste la obligación de preparar y poner en conocimiento del Presidente de la República y de ambas ramas del Congreso Nacional, un informe consolidado sobre la situación presupuestaria, financiera y patrimonial del Estado, sin perjuicio de la elaboración de otros estados financieros y/o analíticos que se requieran por parte de terceros interesados en conocer la gestión del citado agente económico. 



Luego, es dable informar que el sistema de contabilidad pública es el conjunto de principios, normas y procedimientos técnicos dispuestos para permitir el registro homogéneo, en términos monetarios, de los distintos hechos económicos inherentes a las operaciones que realizan los servicios e instituciones del Estado, en el cumplimiento de las funciones que les son propias, con el objeto de satisfacer las necesidades de información y poder, de este modo, apoyar el control y el proceso de toma de decisiones de los respectivos administradores.
Ahora bien, las normas y procedimientos que configuran el marco doctrinario de la contabilidad de que se trata, en tanto ésta constituye una disciplina de orden técnico, no habilitan a las entidades que conforman la Administración del Estado para la realización de determinados actos o contratos, sino que éstos solo resultarán procedentes en la medida que el órgano público involucrado cuente con facultades suficientes al efecto, conforme con el ordenamiento jurídico. 
De este modo, la suscripción de contratos como aquellos a que alude el recurrente –arrendamientos de cierta duración y leaseback-  será procedente, en la medida que ellos se ajusten a la normativa legal pertinente y, en lo que concierne a las municipalidades,  a las facultades que los artículos 56, 63 y 65 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, confieren al Alcalde y al concejo.

Además, debe considerarse lo dispuesto en el artículo 14 de la ley N° 20.128, de Responsabilidad Fiscal, según el cual, los órganos y servicios públicos regidos presupuestariamente por el decreto ley N° 1.263, de 1975, entre los cuales se encuentran los municipios, por expresa disposición del artículo 2° de este último cuerpo legal, en concordancia con el artículo 50 de la referida ley N° 18.695, necesitarán autorización previa del Ministerio de Hacienda para comprometerse mediante contratos de arrendamiento de bienes con opción de compra o adquisición a otro título del bien arrendado y para celebrar cualquier tipo de contratos o convenios que originen obligaciones de pago a futuro por la obtención de la propiedad o el uso y goce de ciertos bienes, y determinados servicios. 
En relación con la anotada disposición de la ley N° 20.128, es dable señalar que se trata de una norma de carácter general plenamente aplicable a las municipalidades y, consecuentemente, los contratos que ellas suscriban y que tengan por objeto alguna de las finalidades antes indicadas necesitarán la autorización del Ministerio de Hacienda (aplica dictámenes N°s. 8.070, de 2009, y  24.911, de 2013, ambos de este Organismo de Control).    
Cabe hacer presente, además, que mediante oficio N° 104, de 2005, la Dirección de Presupuestos aprobó la política de autorización a los municipios del país, por el referido ministerio, para celebrar operaciones de leasing o leaseback.

Luego, corresponde precisar que los citados entes públicos están obligados a registrar contablemente todas y cada una de las transacciones o hechos económicos que realicen, con estricta sujeción a las normas e instrucciones impartidas por esta Contraloría General, sea que estas operaciones se hayan efectuado o no al amparo de una norma legal habilitante. Ello, con el propósito de transparentar tales actuaciones, correspondiéndole a las unidades jurídicas o de control interno de cada servicio cautelar la regularidad de las mencionadas transacciones o, posteriormente, a esta Contraloría General en el cumplimiento de sus acciones de fiscalización en terreno. Este último aspecto cobra especial relevancia si se atiende a la circunstancia de que los actos administrativos que dictan las municipalidades se encuentran exentos del trámite de toma de razón, según lo establecido en el artículo 53 de la  ley N° 18.695. 



Ahora bien, en relación con los cuestionamientos que el recurrente formula al concepto de deuda flotante que, en su opinión, obedecería a una suerte de pasivo encubierto derivado del traslado hacia el final de cada ejercicio, de pagos que los municipios debieran efectuar en forma oportuna, lo cual sería amparado por este Organismo de Control, conviene aclarar que la deuda flotante es un concepto de naturaleza estrictamente presupuestaria y que alude a aquellas obligaciones devengadas y no solucionadas al 31 de diciembre del ejercicio anterior, derivadas de operaciones propias de la gestión y que, al momento de ser asumidas, no involucran un plazo especial para su pago, distinto del momento en el cual estas se devengan o se hacen exigibles. 



Por tanto, la regla general es que la no solución o pago oportuno de este tipo de obligaciones debiera obedecer a causas netamente excepcionales que, por su inevitable ocurrencia, significarán en la práctica extender el plazo que el ordenamiento jurídico vigente consulta al respecto, el cual de acuerdo a lo establecido en el artículo 160 del Código de Comercio, en armonía con lo previsto en los artículos 2° y 3° de la ley N° 19.983, que regula y otorga mérito ejecutivo a la copia de la factura, no podría exceder de 30 días contados desde la aceptación conforme de ésta o de otro instrumento que acredite formalmente el cobro de la venta de bienes o prestación de servicios pactados.
Es así como las citadas obligaciones pasan a configurar un pasivo transitorio o coyuntural, que debiera saldarse, a más tardar, en el primer trimestre del ejercicio siguiente a aquel en el cual se han constituido, si se considera que las acreencias impagas en análisis, al momento de su generación, necesariamente debieron haber contado con la suficiente disponibilidad presupuestaria, en el ítem correspondiente a la naturaleza del respectivo hecho económico (aplica criterio contenido en dictamen N° 57.602, de 2010).
Ahora bien, en relación al endeudamiento municipal, es preciso señalar que, durante el año 2012, esta Contraloría General efectuó una auditoría a nivel nacional en 60 municipios del país, la cual tuvo por finalidad determinar el origen y composición del endeudamiento de dichas entidades al 31 de diciembre de 2011, con el objeto de verificar el cumplimiento de lo establecido sobre la materia en las ya mencionadas leyes N°s. 18.695 y 20.128, el referido decreto ley N° 1.263 de 1975; y, en el decreto N° 854 de 2004, del Ministerio de Hacienda, sobre Clasificaciones Presupuestarias, cuyo informe consolidado, N° 5, de 2013, se adjunta.



Asimismo, se acompaña la información proporcionada a esta Contraloría General por los municipios del país, relativa al estado del pasivo del sector municipal al 31 de diciembre de 2012, desagregado en pasivo corriente y pasivo no corriente, cuyo detalle consta en anexo N° 1; y, la correspondiente a la deuda flotante devengada a igual fecha, contenida en anexo N° 2.



En este contexto, de la información precitada aparece que, al 31 de diciembre de 2012, la deuda flotante municipal devengada habría ascendido a $ 92.092.118.937.-, de los cuales, durante el primer trimestre del año 2013, se habría pagado $ 48.721.053.797.-, esto es, el 53% del total antes identificado, según se detalla en anexo N° 3. 



Finalmente, se debe dejar establecido que la información contenida en los mencionados anexos corresponde a la agregación de datos remitidos periódicamente por los municipios a este Organismo de Control, en cumplimiento de las instrucciones impartidas a tal efecto, cuya veracidad no ha sido validada o auditada en visitas de fiscalización por esta repartición, a diferencia de aquella contenida en el informe consolidado nacional N° 5, de 2013. 



 
Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República