Dictamen N° 56373

Texto del dictamen

N°56.373	Fecha:05-IX-2011								        
Las Contralorías Regionales de Coquimbo, Valparaíso, del Maule, del Bío Bío, Los Ríos y de Los Lagos han remitido a esta Sede Central las consultas planteadas por las Municipalidades de Monte Patria, Canela, Puchuncaví, Retiro, Ñiquén, Santa Juana, La Unión, Maullín y Hualaihué, y de la Secretaría Regional Ministerial de Educación de Los Lagos, mediante las cuales se solicita un pronunciamiento acerca de la forma de contratación de personal con cargo a los recursos de la ley N° 20.248, que Establece la Ley de Subvención Escolar Preferencial. 

Además, don Sergio Gajardo Campos, dirigente nacional del Colegio de Profesores de Chile A.G., requiere se efectúe un nuevo estudio del criterio contenido en los dictámenes N°s. 44.880, 57.520, 69.979, 72.380, todos de 2009, y 13.047, de 2010, referidos a la posibilidad de contratar docentes a honorarios, con los indicados recursos.  

Por su parte, la Subdivisión de Auditoría e Inspección de la División de Municipalidades de este Organismo Contralor, solicita se precise, para los fines del ejercicio de sus facultades fiscalizadoras, el uso que los sostenedores pueden efectuar respecto de dichos recursos, considerando que la División de Educación General del Ministerio de Educación a través del oficio N° 05/323, de 2010, dirigido a las respectivas Secretarías Regionales Ministeriales de Valparaíso, Libertador Bernardo O’Higgins, Maule, Bío Bío, La Araucanía y Metropolitana, ha instruido en el N° 4 de dicho documento, que con los mismos se podrán financiar “gastos de funcionamiento regular”.

Sobre el particular, cabe señalar que el artículo 1° de la ley N° 20.248, crea una subvención educacional denominada preferencial, destinada al mejoramiento de la calidad de la educación de los establecimientos educacionales subvencionados -entre ellos, los administrados por las municipalidades-, que se impetrará por los alumnos prioritarios que estén cursando primer o segundo nivel de transición de la educación parvularia,  educación general básica y enseñanza media.

A su vez, el artículo 4° del texto legal establece que tendrán derecho a la subvención escolar preferencial los establecimientos educacionales regidos por el decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, del Ministerio de Educación -sobre Subvención del Estado a Establecimientos Educacionales-, que impartan enseñanza regular diurna, cuyo sostenedor haya suscrito con el Ministerio de Educación, el Convenio de Igualdad de Oportunidades y Excelencia Educativa a que se refiere el artículo 7°. 

En este contexto, es útil hacer presente que los caudales percibidos por concepto de subvención estatal, si bien ingresan al patrimonio del ente receptor, éste debe invertirlos en el cumplimiento de la finalidad educativa específica fijada por la ley, vale decir, se trata de una ayuda financiera del Estado que debe ser destinada al objetivo preciso para el cual ha sido prevista por el legislador (aplica criterio contenido en dictámenes N°s. 27.348, de 2002, y 11.616, de 2011, entre otros).

En relación con lo expuesto, cabe recordar, además, que conforme al inciso tercero del artículo 85 de la ley N° 10.336, a esta Entidad de Control le compete verificar que los recursos públicos otorgados en calidad de aportes o subvenciones para fines específicos, a personas o instituciones privadas, sean utilizados debidamente, esto es, solo para tales finalidades.

Ahora bien, el artículo 6°, letra e), de la ley N° 20.248 dispone que para impetrar la subvención de la especie -prevista en el artículo 14-, los sostenedores se deben obligar a destinar ésta y los aportes de recursos adicionales que otorga esta ley -contemplados en los artículos 20 y 27, para los establecimientos educacionales Emergentes y en Recuperación, respectivamente-, a la implementación de las medidas comprendidas en el Plan de Mejoramiento Educativo, con especial énfasis en los alumnos prioritarios, e impulsar una asistencia técnico-pedagógica especial para mejorar el rendimiento escolar de los alumnos con bajo resultado académico, instrumento que se obligan a presentar y cumplir en el aludido Convenio de Igualdad de Oportunidades y Excelencia Educativa.

A su turno, el artículo 8°, inciso primero, preceptúa que el mencionado Plan de Mejoramiento Educativo debe incluir orientaciones y acciones en las áreas o dimensiones de gestión del currículum, liderazgo escolar, convivencia escolar y gestión de recursos, especificando las actividades comprendidas en ellas. Agrega el inciso segundo, atendida la clasificación de los establecimientos en Autónomos, Emergentes o en Recuperación establecida en el artículo 9º, que tratándose de estos dos últimos, deben incluir también las acciones comprometidas en el Plan de Mejoramiento Educativo propio de dichos planteles, elaborado en los términos contemplados en los artículos 19 y 26, según corresponda. 

Como puede advertirse, la procedencia legal de la utilización de los recursos de la especie, dependerá del contenido del Plan de Mejoramiento Educativo a que se encuentre sujeto el establecimiento educacional de que se trate. 

Así, el plantel educacional Autónomo sólo puede destinar los fondos de la subvención escolar preferencial que perciba, al cumplimiento de los objetivos contemplados en el Plan de Mejoramiento Educativo General previsto en el artículo 8° y los establecimientos clasificados como Emergentes o en Recuperación, deben usar los recursos, exclusivamente, tanto en la implementación de las actividades que contemple dicho Plan, como en la ejecución del Plan de Mejoramiento Educativo de esta clase de planteles.  

Por contraposición, es improcedente que la subvención escolar preferencial de la ley N° 20.248, sea destinada a solventar gastos que deban ser financiados con cargo a los recursos que regula el decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, del Ministerio de Educación, sobre Subvención del Estado a Establecimientos Educacionales, el que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2° y 5°, establece un régimen de subvenciones destinado a crear, mantener y ampliar establecimientos educacionales, que impartan los distintos tipos y niveles de enseñanza a que se refiere dicho cuerpo legal, cuya estructura, personal docente, recursos materiales, medios de enseñanza y demás elementos proporcionen un adecuado ambiente educativo y cultural, permitiendo de esta manera que tales recursos puedan ser invertidos en el pago de las remuneraciones del personal, en la administración, reparación, mantención o ampliación de las instalaciones de los establecimientos beneficiados, o en cualquier otra inversión destinada al servicio de la función docente (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 746, de 2005, y  20.597, de 2008).

Corrobora lo anterior, la ley N° 20.452, publicada en el Diario Oficial el 26 de julio de 2010, que en su artículo 3º, autoriza al Ministerio de Educación para exceptuar, mediante el procedimiento y sujetos a las condiciones que se indican, a establecimientos educacionales ubicados en las Regiones de Valparaíso, del Libertador General Bernardo O' Higgins, del Maule, del Bío Bío, de La Araucanía y Región Metropolitana, cuyo sostenedor haya suscrito el Convenio de Igualdad de Oportunidades y Excelencia Educativa a que se refiere el artículo 7º de la ley Nº 20.248, del cumplimiento de lo previsto en la letra e) de su artículo 6º, cuando como consecuencia de la catástrofe ocurrida con fecha 27 de febrero de 2010, requiera aplicar, durante los años escolares 2010 y 2011, la subvención y los aportes que contempla dicha ley, a la reparación y construcción de infraestructura y a la reposición de equipamiento y mobiliario.

En todo caso, debe informarse que la División de Educación General del Ministerio de Educación mediante el oficio N° 451, de 25 de mayo de 2010, ha dejado sin efecto el  N° 4 del instructivo sobre la materia impartido por el oficio N° 05/323, del mismo año.  

Por lo tanto, la subvención de la ley N° 20.248, no puede ser utilizada por los establecimientos que la perciben, en desembolsos en que deban incurrir para el funcionamiento y mantención de los mismos, salvo la excepción expresamente prevista por el legislador en la ley N° 20.452.  

Enseguida, en lo que se refiere a la contratación de personal, de todo lo expuesto, se concluye que la subvención contemplada en la ley N° 20.248, no puede ser utilizada por los sostenedores para el pago de las remuneraciones del personal docente, asistente de la educación y de todo aquél necesario para el desarrollo de la labor educativa que los establecimientos educacionales deben cumplir, de conformidad con las bases curriculares establecidas mediante decreto supremo dictado a través del Ministerio de Educación, para el respectivo nivel educativo, y los correspondientes planes y programas de estudios, según lo previsto en el artículo 31 del decreto con fuerza de ley N° 2, de 2009, de esa Secretaría de Estado, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 20.370 con las normas no derogadas del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Educación.

En este contexto, a modo de ejemplo, es pertinente precisar que las obligaciones que el sostenedor contrae mediante el Convenio de Igualdad de Oportunidades y Excelencia Educativa, al tenor del comentado artículo 7°, de acreditar la existencia de horas docentes destinadas a cumplir la función técnico-pedagógica en el establecimiento y asegurar el cumplimiento efectivo de las horas curriculares no lectivas -letra c)-; y, cautelar que los docentes de aula presenten al director del establecimiento, dentro de los primeros quince días del año escolar, una planificación educativa anual de los contenidos curriculares -letra h)-, constituyen el cumplimiento de deberes propios de la malla curricular y, por ende, deben ser solventados con cargo a la subvención general del referido decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998. 

De este modo, para determinar la forma de contratación del personal con cargo a los recursos de la ley N° 20.248, corresponde considerar que el inciso primero de su artículo 30 dispone que estarán habilitadas para prestar apoyo técnico pedagógico a los establecimientos educaciones en lo concerniente a la elaboración e implementación del Plan de Mejoramiento Educativo, aquellas personas o entidades que cumplan los estándares de certificación para integrar el Registro Público de Entidades Pedagógicas y Técnicas de Apoyo administrado por el Ministerio de Educación de acuerdo a lo establecido en el artículo 18, letra d), de la ley N° 18.956, que es el sucesor del Registro Público de Personas o Entidades Pedagógicas y Técnicas de Apoyo, creado por el texto vigente del artículo 30 de la ley N° 20.248, antes de la modificación a dicho precepto efectuada a través de la ley N° 20.529.

A su turno, el inciso cuarto del artículo 30 de la ley N° 20.248 previene que los costos de cada persona o entidad pedagógica y técnica de apoyo serán pagados por el sostenedor que requiera sus servicios.

De esta forma, de acuerdo a la normativa examinada, la contratación de las personas o entidades necesarias para llevar a cabo las labores de mejoramiento de la educación que la ley N° 20.248 prevé, no se encuentra inserta dentro del contexto de la normativa legal estatutaria que regula al personal municipal, toda vez que, en la especie, se trata de profesionales o entidades, contratados para la prestación de determinados servicios destinados a orientar y apoyar la labor educativa de los funcionarios municipales, por un determinado período, y dirigidos a un logro específico, cual es, elaborar y ejecutar el mencionado plan, los que deben ser elegidos por las municipalidades del aludido registro y cuya retribución pecuniaria está constituida por honorarios.

Por consiguiente, las personas o entidades incorporadas en el Registro Público de Entidades Pedagógicas y Técnicas de Apoyo, que sean contratadas por las municipalidades, no adquieren el carácter de funcionarios municipales, pues prestan sus servicios sobre la base de honorarios a la respectiva entidad edilicia, que deben ser imputados al subtítulo 22 “Bienes y Servicios de Consumo, Ítem 11 “Servicios técnicos y profesionales”, asignación 999, “Otros”, del Clasificador Presupuestario.
Por último, en cuanto a las instrucciones impartidas por el Ministerio de Educación,  respecto del límite de los fondos en comento, que podrían ser utilizados en contrataciones a honorarios, cumple con manifestar que no se advierte el fundamento jurídico de dicha orden, en la ley ni en su reglamento. 

Atendido lo expuesto, no existen razones ni antecedentes que permitan reconsiderar el criterio sostenido en los dictámenes N°s. 44.880, 57.520, 69.979, 72.380, todos de 2009, y 13.047, de 2010, los cuales son complementados por el presente pronunciamiento.

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República