Dictamen N° 44437

Texto del dictamen

N° 44.437 Fecha: 05-VIII-2010

El Ministerio de Planificación con motivo de la evaluación técnico económica que le compete efectuar respecto de la rentabilidad de programas y proyectos de inversión, solicita un pronunciamiento en torno a la posibilidad de que estos últimos se ejecuten en terrenos de dominio particular y acerca de la garantía que los propietarios podrían otorgar con la finalidad de que exista un mínimo de certeza en orden a que, por dicha circunstancia, no se presentarán inconvenientes en la etapa de operación de tales proyectos.

Al efecto esa Secretaría de Estado expone que a su juicio sería posible que se destinaran recursos públicos a la ejecución de obras en terrenos particulares, siempre que ello resulte necesario para el cumplimiento de los fines de los organismos respectivos y se resguarden debidamente sus intereses, y que para este último propósito la constitución de un usufructo sobre esos terrenos, atendida su naturaleza de derecho real, oponible por si mismo a terceros, es el medio que garantiza en mejor forma la inversión pública que se producirá.

Añade que en la Región de Antofagasta, distintas instituciones públicas pretenden implementar diversos proyectos, la mayor parte de ellos en terrenos de una empresa privada, la que ha manifestado su voluntad de entregarlos mediante la celebración de un contrato de comodato, frente a lo cual ese Ministerio ha opinado que si bien desde el punto de vista jurídico no existe una prohibición específica para rechazar la aplicación de esa figura, “teniendo en cuenta el monto de la inversión programada se haría necesario por lo menos la constitución de derechos reales de usufructo”.   

Sobre la materia, cabe señalar, como cuestión previa, que al Ministerio de Planificación (MIDEPLAN) le compete emitir un informe que evalúe técnica y económicamente la rentabilidad de los estudios preinversionales y los programas o proyectos de inversión, de acuerdo con lo previsto en el artículo 19 bis del decreto ley N°1.263, de 1975; y artículo 2°, letra f), de la ley N°18.989, que crea dicho Ministerio. Así por lo demás, se ha reiterado en el dictamen N°20.570, de 2009, de esta Contraloría General.
 
Por su parte, el decreto N°814 de 2003, del Ministerio de Hacienda, que reglamenta el citado artículo 19 bis del decreto ley N°1.263, de 1975, dispone en su artículo 1° que la respectiva identificación presupuestaria de los estudios básicos, proyectos y programas de inversión a  que alude el mencionado artículo 19 bis, se refiere a los ítem 01, 02 y 03, respectivamente, del subtítulo 31 de los presupuestos de los órganos y servicios públicos incluidos en la Ley de Presupuestos del Sector Público para cada anualidad. 

En concordancia con lo expuesto, el decreto N°854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que determina clasificaciones presupuestarias, establece, precisamente, que las iniciativas de inversión, subtítulo 31, comprenden los gastos en que se debe incurrir  para la ejecución de estudios básicos, proyectos y programas de inversión, incluidos los destinados a Inversión Sectorial de Asignación Regional. 

Dicho clasificador define a los programas de inversión (subtítulo 31, ítem 03) como los gastos por concepto de iniciativas de inversión, destinadas a incrementar, mantener o recuperar la capacidad de generación de beneficios de un recurso humano o físico, y que no correspondan a aquellos inherentes a la Institución que formula el programa.

Como puede advertirse, de acuerdo a la preceptiva presupuestaria y financiera aludida, las iniciativas de inversión que comprenden estudios, proyectos y programas respecto de los cuales debe pronunciarse MIDEPLAN a través de un informe que evalúe técnica y económicamente la rentabilidad de tales inversiones, no limita o restringe, a priori, los recursos comprometidos únicamente a inmuebles fiscales o pertenecientes a entidades públicas.

Confirman lo aseverado precedentemente, algunas disposiciones presupuestarias contenidas en glosas de la ley de presupuestos vigente para el año 2010, que se refieren a iniciativas de inversión  del subtítulo 31, las cuales no restringen los gastos por dicho rubro sólo a inmuebles de dominio  público, como  por ejemplo: 

a) Glosa 04, N°1 común a los presupuestos de los gobiernos regionales, señala que el ítem 03, del subtítulo 31 comprende los gastos para la ejecución de programas tales como mejoramiento de la calidad de la educación, prevención y rehabilitación del uso de drogas, promoción del turismo y fomento productivo, saneamiento de títulos, control sanitario silvoagropecuario, conservación y recuperación del medio ambiente y cursos de capacitación y perfeccionamiento de cualquier naturaleza.

b) La glosa 01 del presupuesto del Gobierno Regional Región III Atacama, Programa 02, respecto del subtítulo 31, ítem 03, señala que estos recursos se podrán destinar a pagar subsidios para la operación de los proyectos de energía fotovoltaica, de acuerdo con los contratos que se suscriban por el Gobierno Regional. 

c) La glosa 02 de la Partida Ministerio de Vivienda y Urbanismo, asociada al subtítulo 31, ítem 02, indica que con cargo a los programas de asistencia financiera al mejoramiento de condominios sociales, de protección del patrimonio familiar o aquellos que los reemplacen, se podrán financiar las obras, acciones y/o actividades a que se refiere el título IV de la ley N°19.537 sobre Copropiedad Inmobiliaria y las relacionadas con la regularización de condominios de viviendas sociales a que alude el artículo 1° transitorio de la ley N°20.168.

Puntualizado lo anterior, es necesario indicar que a MIDEPLAN sólo le corresponde pronunciarse desde un punto de vista técnico y económico sobre la rentabilidad social de las respectivas iniciativas de inversión, sin que expresamente se le haya otorgado por la ley la atribución de objetar o rechazar proyectos por incompetencia del servicio público ejecutor, para desarrollar determinadas iniciativas. 

No obstante lo expresado, debe tenerse en cuenta que tal como se ha informado en el dictamen N°15.010, de 2009, de esta Entidad Fiscalizadora, el clasificador presupuestario no constituye fuente de potestades públicas, de forma tal que aunque la definición del subtítulo 31, Iniciativas de Inversión, no excluye inversiones en bienes privados, la posibilidad de que una entidad pública pueda ejecutar, en definitiva, iniciativas de inversión en inmuebles particulares, dependerá de la pertinente normativa orgánica de cada órgano público y de las normas especiales que pudieren contemplarse cada año en la correspondiente ley de presupuestos del sector público. 

Ahora bien, en relación con la forma de garantizar la disponibilidad del uso del inmueble privado, necesaria para la ejecución cabal del proyecto pertinente, cabe manifestar que son los órganos públicos generadores del mismo y que efectúen la inversión, quienes deben decidir, dentro del marco de sus atribuciones, y, por cierto, en el contexto de las alternativas que ofrezca el propietario, los resguardos jurídicos que al efecto puedan convenirse, todo ello de acuerdo con las características e importancia del proyecto, de tal manera que la opción entre un comodato o un usufructo planteada en la presentación, es una cuestión de mérito que corresponde ponderar a la Administración Activa y por consiguiente respecto de ella no puede emitir pronunciamiento esta Contraloría General.

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República