Dictamen N° 39756

Texto del dictamen

N° 39.756	Fecha: 19-VII-2010
Se ha dirigido a esta Contraloría General don Laszlo Daniel Fuenzalida, empleado de la Empresa Nacional de Aeronáutica de Chile (ENAER), para solicitar un pronunciamiento relativo a la legalidad del Reglamento de Investigaciones Sumarias Administrativas, aprobado mediante resolución exenta N° 197, de 2006, de esa institución, como asimismo, del procedimiento disciplinario seguido en su contra, a cuyo término fue sancionado con la medida de amonestación escrita, atendidas las consideraciones que expone en su reclamación. 
Como cuestión previa, cabe recordar que el artículo 15 de la ley N° 18.297, Orgánica de la Empresa Nacional de Aeronáutica de Chile, dispone que aquélla estará sujeta a la fiscalización de este Organismo Contralor, exclusivamente en lo concerniente al examen de las cuentas de entradas y gastos.
Sin perjuicio de lo anterior, los dictámenes N°s. 28.131 y 34.358, ambos de 2009, de este origen, han determinado que la aludida norma -que reproduce con rango legal una función de esta Entidad de Control, constitucionalmente establecida, consistente en examinar y juzgar las cuentas de las personas que tengan a su cargo los bienes que indica-, no ha podido, en virtud del principio de supremacía constitucional, afectar las demás funciones de este Ente Fiscalizador, dispuestas en el artículo 98 de la Carta Fundamental, entre ellas, la relativa al control de legalidad de los actos administrativos en materia de personal. 
Atendido lo anterior, procede referirse a las inquietudes planteadas por el ocurrente, en los términos que se expresan a continuación.
En primer lugar, es dable señalar que, conforme lo han concluido los dictámenes N°s. 12.350, de 1989 y 34.358, de 2009, de esta Entidad, la ENAER es una empresa del Estado cuyos trabajadores son contratados bajo la normativa laboral común y que, contrariamente a como sostiene el interesado en su presentación, tienen la calidad de servidores públicos, por lo que se encuentran sujetos a responsabilidad administrativa. 
Ahora bien, dado que el Código del Trabajo no contempla un procedimiento ni formalidades para perseguir la responsabilidad administrativa de los funcionarios regidos por sus disposiciones, esta Entidad Fiscalizadora, en sus dictámenes N°s. 26.759, de 1989, 7.945, de 2001, 64.005, de 2004 y  55.769, de 2008, entre otros, ha concluido que ésta debe ser determinada mediante una investigación sumaria que no requiere sujetarse a reglas rígidas de tramitación siempre que se garantice el principio constitucional del debido proceso y los principios generales del derecho.
En este caso, la ENAER ha dispuesto un conjunto de normas reguladoras de las referidas indagaciones, que se encuentran contempladas en el Reglamento de Investigaciones Sumarias Administrativas de dicha empresa, aprobado mediante la resolución exenta N° 197, de 2006, de ese origen, dictada en ejercicio de las facultades de que se encuentra investido su Director Ejecutivo, contempladas en el artículo 10 de la citada ley N° 18.297 y, especialmente, en sus letras a) y b).
Analizado dicho cuerpo reglamentario, se aprecia que contiene todos los elementos necesarios para configurar un debido proceso y asegurar una adecuada defensa de los inculpados, toda vez que establece, entre otros aspectos, la autoridad llamada a ordenar su instrucción; los plazos dentro de los cuales deben realizarse las actuaciones; la formulación de cargos a los imputados; su debido emplazamiento y la posibilidad de enervarlos mediante la formulación de descargos; como igualmente, la instancia para impugnar la medida disciplinaria que eventualmente se aplique a los afectados, a través de la interposición de los recursos de reconsideración y apelación.
De ese modo, y en cuanto a la primera consulta del interesado, cumple con informar que la normativa que rige las investigaciones sumarias administrativas que se lleven a cabo en ENAER, contenida en el citado Reglamento, cumple con la finalidad de proteger a los funcionarios afectos a sus disposiciones y ha sido dictada conforme a las facultades que posee el Director Ejecutivo de esa entidad, por tanto, se encuentra conforme a derecho. 
Enseguida, cabe referirse al proceso sumarial instruido en contra del requirente, en el cual, en su opinión, se habrían configurado una serie de irregularidades.
Entre otras alegaciones, el funcionario reclama que el Director Ejecutivo de la citada empresa sea quien ordene iniciar el respectivo proceso y además aplique la sanción a su término, sobre lo cual debe señalarse que la primera circunstancia no inhabilita a esa autoridad para pronunciarse posteriormente sobre el mérito de la investigación realizada, por cuanto, tal como lo ha sostenido esta Entidad Contralora, en sus dictámenes N°s. 16.664, de 1992, 7.528 de 1993, y 29.292, de 2000, entre otros, ambas son manifestaciones de la potestad disciplinaria que se encuentran radicadas en la jefatura superior de una institución, respecto del personal de su dependencia. 
Luego, el interesado manifiesta que el fiscal instructor debió inhabilitarse de continuar interviniendo en la indagación una vez que el afectado fue ascendido en sus funciones, quedando en una posición jerárquicamente superior a la de aquél, lo que no aconteció, aprobándose la investigación por parte de la superioridad pese a esta anormalidad.
Al respecto, procede expresar que del estudio del expediente sumarial adjunto ha podido constatarse que la situación a que se refiere el peticionario no tuvo una influencia decisiva en el resultado del referido proceso, y que tampoco fue observada oportunamente por el inculpado, quien no la hizo presente a su jefatura en ninguna de sus intervenciones en autos, siendo dable concluir que se trata de una infracción  que no afecta la legalidad del procedimiento llevado a cabo ni de la respectiva resolución sancionatoria. 
Lo anterior, por cuanto la circunstancia que reclama el interesado ha sido contemplada tanto por el citado Reglamento de Investigaciones Sumarias Administrativas de la ENAER, como por la legislación estatutaria común, para garantizar que el fiscal tenga la imparcialidad necesaria como para formular el correspondiente reproche a los involucrados, si procediere, sin que su objetividad pueda verse comprometida por el hecho de tratarse de servidores de mayor jerarquía, lo que no aconteció en la especie, pues consta en autos que el instructor le imputó cargos al señor Daniel Fuenzalida y propuso una sanción en su contra, ambos conformes al mérito del proceso. 
En otro orden de consideraciones, objeta que la tramitación del proceso se extendió más allá de los plazos que el mencionado Reglamento fija para tramitar las investigaciones, a cuyo respecto es pertinente consignar que dichos términos, en ningún caso poseen el carácter de fatales para la realización de las diversas diligencias, por lo que la demora a que alude el ocurrente, no constituye un vicio que pueda afectar su validez. 
A continuación, alega que no se le hubiere tomado declaración y que la investigación haya tenido el carácter de secreta, impidiéndole tener conocimiento de ella y proveerse de una adecuada defensa.
Sobre el particular, debe recordarse que esta Entidad Fiscalizadora, en sus dictámenes N°s. 6274, de 2006 y 55.769, de 2008, entre otros, ha sostenido que la investigación sumaria que se instruya para determinar la responsabilidad administrativa de los funcionarios regidos por el Código del Trabajo, no requiere sujetarse a reglas rígidas de tramitación, pero debe respetar las normas de un debido proceso y los principios generales del derecho, permitiendo al afectado defenderse de las situaciones que se le imputan. 
En este punto, es dable sostener que del análisis de los antecedentes tenidos a la vista ha podido verificarse que la finalidad recién señalada se ha cumplido en la especie, por cuanto el ocurrente tuvo oportunidad de justificarse de los reproches que se formularon en su contra mediante la presentación de sus descargos y la interposición de los recursos de reposición y apelación que le concede la normativa aplicable, actuaciones en las que alude a piezas del expediente sumarial, por lo que no resulta efectivo que se haya visto privado de conocer los documentos que conformaron la investigación o de efectuar su defensa. 
Finalmente, reclama que se le haya otorgado un plazo de cinco días hábiles para evacuar sus descargos, toda vez que, a su juicio, ello no guarda proporción con el tiempo que tuvo el fiscal instructor para emitir su dictamen, debiendo desestimarse igualmente esta alegación por cuanto le fue concedido al recurrente un lapso mayor al de tres días que establece el citado Reglamento para realizar esa gestión.
Por consiguiente, esta Contraloría General cumple con informar que el proceso sumarial de la especie se tramitó conforme a derecho, por cuanto consta que el inculpado hizo uso de todas las instancias que contempla el Reglamento de Investigaciones Sumarias Administrativas de la Empresa Nacional de Aeronáutica de Chile, para la adecuada protección de sus intereses, siendo menester hacer presente que dicha normativa prevé todos los presupuestos indispensables para asegurar un debido proceso, en los términos exigidos por la jurisprudencia administrativa de esta Institución de Control.

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República