Dictamen N° 46336

Texto del dictamen

N° 46.336	Fecha: 25-VIII-2009


Don Jaime Reyes Castillo se ha dirigido a esta Contraloría General solicitando un pronunciamiento que determine la legalidad del alza de tarifas de pasajes dispuesta por “Trenes Metropolitanos S.A.”, sociedad filial de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, que entró en vigencia el día 21 de febrero del año en curso, por cuanto -en su concepto- dicho incremento se habría efectuado contraviniendo, entre otros preceptos, el inciso final del artículo 76 del decreto N° 1.157, de 1931, del Ministerio de Fomento de la época, que fija el texto definitivo de la Ley General de Ferrocarriles, que señala que “Las tarifas y sus modificaciones, de los Ferrocarriles del Estado y de los ferrocarriles particulares, serán sometidas a la resolución y aprobación del Gobierno, sin cuyo requisito no podrán entrar en vigencia”.

Añade que la sociedad precitada vulneró, además, el inciso primero del artículo 79 del aludido cuerpo normativo, conforme al cual el aumento de tarifas debe ser anunciado al público por medio de carteles colocados en sitios visibles dentro del recinto de las estaciones, desde 60 días antes de entrar en vigencia, circunstancia que no habría acontecido en la especie; así como también los artículos 3°, letra b), y 30 de la ley N° 19.496, que establece Normas sobre Protección de los Derechos de los Consumidores, que se refieren al derecho de los consumidores a una información veraz y oportuna sobre los bienes y servicios ofrecidos, su precio, condiciones de contratación y otras características relevantes de los mismos, y al deber correlativo de los proveedores de dar conocimiento al público de los precios de los servicios que ofrezcan, respectivamente.

Asimismo, sostiene que el alza de precios no fue igual para todos los destinos, situación que conculcaría el derecho a no ser discriminado arbitrariamente por parte de proveedores de bienes y servicios, previsto en la letra c) del artículo 3°, ya mencionado.

Por último, reclama que “Trenes Metropolitanos S.A.” no respeta el derecho de los estudiantes a obtener un pasaje rebajado a través de la utilización del pase escolar.

Requerida de informe, la Subsecretaría de Transportes lo emitió mediante oficio N° 3.182, del año en curso, en el cual, luego de efectuar un análisis de las disposiciones legales aplicables a la empresa recurrida, expone -en síntesis- que ésta se sujeta, en el asunto que nos ocupa, exclusivamente a las normas de derecho privado; y que el decreto N° 1.157, de 1931, antes referido, no rige en el caso en comento. Por otra parte, hace alusión a diversos preceptos contenidos en el decreto N° 20, de 1982, de la secretaría de Estado del ramo, que reglamenta el Pase Escolar.

Sobre el particular, cumple con manifestar -en primer término- que, de acuerdo a lo establecido en el inciso primero del artículo 40 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 1993, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley orgánica de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, ésta sólo estará afecta al control de esta Entidad Fiscalizadora en los mismos casos, oportunidades, materias y forma en que lo estaría una sociedad anónima abierta privada. Adicionalmente, y tal como se ha expresado en los dictámenes N°s. 1.110, de 1993, y 7.933, de 1997, entre otros, está igualmente sometida al régimen especial contemplado en el inciso segundo del artículo 16 de la ley N° 10.336, sobre Organización y Atribuciones de este Organismo Contralor, conforme al cual también quedarán sujetas su fiscalización “las empresas, sociedades o entidades públicas o privadas en que el Estado o sus empresas, sociedades o instituciones centralizadas o descentralizadas tengan aportes de capital mayoritario o en igual proporción, o, en las mismas condiciones, representación o participación, para los efectos de cautelar el cumplimiento de los fines de estas empresas, sociedades o entidades, la regularidad de sus operaciones, hacer efectivas las responsabilidades de sus directivos o empleados, y obtener la información o antecedentes necesarios para formular un Balance Nacional”, normas que -como se verá más adelante- resultan plenamente aplicables a “Trenes Metropolitanos S.A.”.

Acotado lo anterior, es importante destacar que el artículo 1° del mencionado decreto con fuerza de ley N° 1, de 1993, consagra que la Empresa de los Ferrocarriles del Estado es una persona jurídica de derecho público, constituye una empresa autónoma del Estado, dotada de patrimonio propio, con domicilio en la ciudad de Santiago y que se relaciona con el Gobierno a través de esa cartera ministerial. El inciso primero de su artículo 2° consigna que su objeto será establecer, desarrollar, impulsar, mantener y explotar servicios de transporte de pasajeros y carga a realizarse por medio de vías férreas o sistemas similares y servicios de transporte complementarios, cualquiera sea su modo, incluyendo todas las actividades conexas necesarias para el debido cumplimiento de esa finalidad; y podrá explotar comercialmente los bienes de que es dueña. En lo pertinente, el inciso segundo de la normativa analizada, agrega que tal objeto lo podrá realizar directamente o por medio de contratos u otorgamiento de concesiones o mediante la constitución, con personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, de sociedades anónimas que, para todos los efectos legales posteriores a su constitución, se regirán por las normas aplicables a las sociedades anónimas abiertas.

Luego, el inciso primero del artículo 11 transitorio del decreto con fuerza de ley N° 1, de 1993, autorizó al Fisco “para que, dentro del plazo de tres años, constituya con la Empresa de los Ferrocarriles del Estado una o más sociedades para los fines establecidos en el artículo 2° de este decreto con fuerza de ley y para suscribir hasta un máximo de un 1% del capital de dichas sociedades, el que estará obligado a enajenar en un plazo máximo de dos años, a contar de la fecha de constitución de las respectivas sociedades. Estas sociedades se constituirán como sociedades anónimas y se les aplicarán todas las disposiciones relativas a las sociedades anónimas abiertas”.

En ese contexto, por escritura pública de 29 de septiembre de 1995, otorgada ante doña Mercedes Moreno Guemes, notario suplente del titular de la Primera Notaría de Providencia, la Empresa de los Ferrocarriles del Estado y el Fisco de Chile constituyeron, de conformidad a las disposiciones anotadas en el párrafo precedente una sociedad anónima denominada “Ferrocarriles de Pasajeros S.A.”.

Sus actuales accionistas son la Empresa de los Ferrocarriles del Estado y la firma Infraestructura y Tráfico Ferroviario S.A., con una participación del 99.9% y 0.1% del capital social, respectivamente.

Ahora bien, resulta útil anotar que el párrafo final del artículo 2° de la ley orgánica de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado prevé que los actos y contratos que ésta realice en el desarrollo de su giro se regirán exclusivamente por las normas de derecho privado, en todo aquello que no sea contrario a las disposiciones del citado cuerpo legal. Ratifica lo reseñado, el inciso primero del artículo 45 de la misma ley, que declara que “La Empresa se regirá por las normas de este decreto con fuerza de ley y, en lo no contemplado por él, por las normas que rigen a las sociedades anónimas abiertas”.

Fluye, entonces, que la empresa pública aludida, así como también las sociedades anónimas que ésta constituya para el desarrollo de su objeto, están sometidas, en cuanto a sus actos y contratos, por la ley orgánica de aquélla y, supletoriamente, por el derecho común. Siendo ello así, y atendido que el decreto con fuerza de ley N° 1, de 1993, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, no regula un sistema de fijación de precios establecidos por la autoridad, la empresa reclamada tiene plena libertad para determinar el valor de los servicios de transporte que presta.

En lo que atañe a las eventuales infracciones al citado decreto N° 1.157, de 1931, que habrían sido cometidas por la sociedad recurrida, es menester indicar que, según el artículo 10 transitorio del decreto con fuerza de ley N° 1, de 1993, ya aludido, las disposiciones del cuerpo normativo primeramente citado “no se aplicarán a la Empresa ni a las sociedades que para la explotación o uso de la vía férrea se constituyan con esa, en conformidad a los establecido en el artículo 2° del decreto con fuerza de ley N° 94, en cuanto fueren contrarias con las en él establecidas”. 

En otro orden de consideraciones, en lo que respecta al supuesto incumplimiento de diversos preceptos de la ley N° 19.496 que invoca el interesado, corresponde manifestar que, acorde al inciso tercero del artículo 6° de la ley N° 10.336, este Organismo de Control no intervendrá ni informará los asuntos que por su naturaleza sean propiamente de carácter litigioso, situación que acontece en la especie, toda vez que, al tenor de lo previsto en el inciso primero del artículo 50 A de aquella ley, se trata de una materia de competencia del juez de policía local respectivo, razón por la cual esta Entidad Fiscalizadora se abstiene de emitir el pronunciamiento que sobre este aspecto se recaba.

Finalmente, en lo que referente al pase escolar, debe precisarse que el artículo 1° del decreto N° 20, de 1982, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, que reglamenta tal instrumento, otorgó la liberación o rebaja de tarifa en los pasajes de los servicios públicos de la locomoción colectiva a los estudiantes de la enseñanza regular que indica. A su turno, los artículos 3° y 7° de la misma preceptiva expresan, en lo que interesa, que ese documento, así como también el pase de educación superior, permiten el traslado de los alumnos en sus viajes realizados con motivo de estudio, “en cualquiera de los medios de transporte público de pasajeros de la región, incluidos microbuses, taxibuses, trolebuses, y ferrocarriles de servicio metropolitano (Metro, Merval)”, sin que entre ellos figure el transporte de pasajeros a realizarse por medio de vías férreas a que se refiere el artículo 2° del decreto con fuerza de ley N° 1, de 1993, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, por lo que la empresa reclamada no se encuentra obligada a efectuar los descuentos tarifarios que aduce el peticionario, ya que tal normativa no le resulta aplicable.


Por orden del Contralor General de la República
Subjefe  de División de Infraestructura y Regulación