Dictamen N° 17367

Texto del dictamen

N° 17.367 Fecha: 3-IV-2009

Se ha dirigido a esta Contraloría General, el Director del Instituto de Normalización Previsional, solicitando un pronunciamiento sobre la validez del numeral 10, de la Circular N° 1, de 2008, del Ministerio de Hacienda, que imparte instrucciones específicas sobre materias presupuestarias.

El recurrente expresa que la cuestionada normativa señala que requerirán de autorización previa del Ministerio de Hacienda, la celebración de ciertos contratos de arrendamiento de inmuebles, sin que dichas instrucciones cuenten con una norma legal que le sirva de fundamento.

Agrega que el actual artículo 14 de la ley N° 20.128, Sobre Responsabilidad Fiscal, que podría servir de fundamento de la antedicha instrucción presupuestaria, aunque prescribe la necesidad de contar con autorización previa del Ministerio de Hacienda para la suscripción de ciertos contratos, esa norma sería inaplicable por no haberse dictado el reglamento que dicha disposición exigiría.

Por su parte, el Ministerio de Hacienda, a través de la Dirección de Presupuestos, simplemente informa que el antecedente legal del citado N° 10, de la Circular N° 1, de 2008, se encuentra en el mencionado artículo 14 de la ley N° 20.128, sin que haya sido necesario a partir de su vigencia, que dicha norma se incorpore en las respectivas leyes de presupuestos.

De este modo, en la especie corresponde analizar, en primer lugar, si la circular en análisis invade materias propias de la potestad reglamentaria de ejecución y, enseguida, si la autorización previa a que se refiere el artículo 14 en comento necesita, para su exigibilidad, la dictación del reglamento que dicho precepto establece.

Sobre el primero de los aspectos planteados, cabe tener presente que el numeral 10, de la referida Circular N° 1, dispone que los órganos y servicios públicos regidos por el decreto ley N° 1.263, de 1975, requerirán autorización previa del Ministerio de Hacienda para celebrar contratos de arrendamiento de inmuebles cuya renta mensual sea igual o superior a 50 UF, los de plazo superior a un año, y los renovables automáticamente cuando la renta mensual exceda de 40 UF. Su inciso segundo, añade que el artículo 8° de la Ley de Presupuestos -N° 20.232- establece la prohibición de arrendar edificios para destinarlos a casas habitación de su personal, con las excepciones que indica.

Por su parte, el aludido artículo 14 prescribe que los órganos y servicios públicos regidos presupuestariamente por el decreto ley N° 1.263, de 1975, necesitarán autorización previa del Ministerio de Hacienda para comprometerse mediante contratos de arrendamiento de bienes con opción de compra o adquisición a otro título del bien arrendado y para celebrar cualquier tipo de contratos o convenios que originen obligaciones de pago a futuro por la obtención de la propiedad o el uso y goce de ciertos bienes, y de determinados servicios. Un reglamento emanado de dicho Ministerio, establecerá las operaciones que quedarán sujetas a la referida autorización previa, los procedimientos y exigencias para acceder a ésta y las demás normas necesarias para la aplicación de este artículo.

Enseguida, es útil recordar que, tal como lo ha señalado la jurisprudencia administrativa, los ministerios y servicios públicos a través de circulares pueden dictar instrucciones, en el ámbito de sus competencias, con el objeto de impartir órdenes a los funcionarios, relacionadas con el correcto cumplimiento de la ley o para el desarrollo de una más eficaz y expedita administración sin que puedan reemplazar o sustituir la función del reglamento de ejecución, materia que le compete exclusivamente al Presidente de la República, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32, N°6, de la Carta Fundamental,

En este contexto, el cuestionado numeral 10, de la Circular N° 1, sólo pudo tener por objeto instruir a los distintos ministerios y servicios públicos, acerca de la estricta observancia de las normas legales que regulan lo concerniente al arrendamiento de bienes inmuebles. No obstante, de su examen se advierte que ella realizó un detalle impropio de un acto administrativo como el de la especie, ya que reguló tramos, plazos y montos para el otorgamiento de la autorización del Ministerio de Hacienda, aspectos que, como se manifestara, son propios de la potestad reglamentaria.

Puntualizado lo anterior, y en lo que respecta a la segunda materia que se analiza, es del caso manifestar que, a la fecha, no ha sido dictado el decreto del Ministerio de Hacienda que apruebe el reglamento que establezca las operaciones que quedarán sujetas a la referida autorización previa, los procedimientos y exigencias para acceder a ésta y las demás normas necesarias para la aplicación del artículo 14 en análisis.

Sin embargo, con relación a la autorización ministerial que requieren los "contratos de arrendamiento de bienes con opción de compra o adquisición a otro título del bien arrendado y para celebrar cualquier tipo de contratos o convenios que originen obligaciones de pago a futuro por la obtención de la propiedad o el uso y goce de ciertos bienes", es dable señalar que la ley contiene los elementos suficientes para hacer posible su aplicación, esto es, contenido del acto administrativo -autorización-, órgano público -Ministerio de Hacienda- y tipos de contratos, como se anotara, salvo lo relativo a "determinados servicios", cuya precisión le corresponde al reglamento que se dicte al efecto (aplica criterio contenido en el dictamen N° 8.070, de 2009).

Por lo tanto, la ausencia de esa normativa reglamentaria no constituye una circunstancia que impida aplicar la ley, toda vez que en la situación en análisis aparece indubitablemente que el espíritu del legislador ha sido el de establecer restricciones al gasto público que implican las operaciones como las señaladas, que comprometen futuros ejercicios presupuestarios -Mensaje del Presidente de la República N° 259­353, de 14 de septiembre de 2005, con que se inicia el proyecto de ley sobre responsabilidad fiscal-.

Por otra parte, y en virtud de la dictación de la reglamentación exigida por el artículo 14 de la ley N° 20.128, se podrá, desde luego, indicar aspectos más detallados o específicos sobre las contrataciones de que se trata, especialmente en lo que concierne a lo que debe entenderse por "determinados servicios", concepto genérico mencionado en esa disposición legal, de manera de definir claramente qué tipo de esas prestaciones estarán, en definitiva, sujetas a la restricción en comento.

En consecuencia, la falta del reglamento aludido en nada obsta a que el Ministerio de Hacienda otorgue, si correspondiere, la autorización previa a que alude el precepto en análisis, para el caso particular en que un órgano y servicio público regido por el decreto ley N° 1.263 de 1975, concurra a la celebración de los convenios o contratos allí singularizados, que impliquen compromisos de fondos a futuro, debiendo modificarse la referida Circular N°1, ajustando sus términos al tenor de la ley N° 20.128.