Dictamen N° 1842

Texto del dictamen

N° 1.842 Fecha: 15-I-2008

Se han dirigido a esta Contraloría General, don P.H., por la Agrupación Defendamos la Ciudad y las concejales de la Municipalidad de La Reina, señoras S.C. y A.M., denunciando á la citada municipalidad, por una serie de irregularidades que se habrían cometido con ocasión de la compraventa de un terreno al Comando de Apoyo Administrativo del Ejército, para destinarlo a la construcción de un terminal de buses.

En, síntesis, afirman los recurrentes que la compraventa del terreno y su inscripción en el Registro de Propiedad del Conservador de Bienes Raíces de Santiago, se realizó vulnerando las disposiciones legales que indican y en particular el artículo 3.4.6 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, ya que no se procedió previamente a la división del suelo ni a la autorización expresa del Director de Obras para transferir .el dominio de los lotes resultantes. Atendido lo anterior, don P.H. ha informado que procedió a efectuar la denuncia correspondiente al aludido Conservador de Bienes Raíces y al ministro visitador respectivo, según documento que adjunta.

Sostienen, además, que se han infringido las bases de la licitación al aceptar un certificado de avalúo que no correspondía exactamente al sitio o terreno ofertado y que parte del terreno así adquirido -actualmente arrendado por el municipio a una empresa operadora del Transantiago y a la cual se le pretende vender- se destinaría a la construcción de un terminal de buses, sin efectuar el cambio de uso de suelo.

Posteriormente, el señor H.P. ha ampliado la denuncia, en orden a que se habrían iniciado las obras para la construcción del terminal de buses, con presunta infracción a las normas que regulan el uso del suelo.

Los hechos denunciados e investigados que resultan relevantes para resolver las cuestiones planteadas por los recurrentes, son los siguientes:

Consta que por escritura pública de 7 de septiembre de 2005, el Comando de Apoyo Administrativo del Ejército, cedió a favor del municipio y conforme al artículo 70 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones -qué obliga al urbanizador de un terreno a ceder gratuitamente para circulación, áreas verdes y otros fines, las superficies que señala la Ordenanza General-, dos retazos de terreno del loteo Villa Militar Cordillera, uno de los cuales, de una superficie de 8.000 m2, situado en el sector sur-oriente de ese loteo, en la Avenida Las Perdices con José Arrieta, se destinaría a la construcción de un terminal de buses.

Con posterioridad, y debido a las necesidades que imponían las bases del Plan de Transporte Público; Transantiago, el municipio se interesó en adquirir el terreno colindante al aludido retazo, ubicado en Avenida Las Perdices con calle Talinay, y procedió, en diciembre de 2005, a llamar a licitación pública para la compra de dicho terreno.

La oferta efectuada por el dueño del terreno -Comando de Apoyo Administrativo del Ejército- fue aceptada por la mayoría de la comisión evaluadora de la propuesta, levantándose el acta respectiva, que recomendó al alcalde comprar el terreno, de 32.279,71 m2 de superficie, en el precio y las condiciones propuestas, vale decir; por un valor de UF 11.130, pagaderas en 120 cuotas mensuales de UF 92,75.

Consta asimismo, que el concejo municipal aprobó la propuesta de adjudicación en sesión extraordinaria de 17 de enero de 2006, y que el alcalde, en esa misma fecha, dictó el decreto N° 88, que adjudicó la compra del inmueble en el valor indicado, que en pesos fue de $199.788.509.

Seguidamente, por escritura pública de 3 de febrero de 2006 se suscribe el aludido contrato de compraventa en los términos ofertados, escritura que fue rectificada en dos oportunidades, el 24 de abril y el 2 de mayo de 2006, quedando inscrito el título de dominio por el retazo de terreno aludido, a fojas 22.091, N° 36.010, del Registro de Propiedad del Conservador de Bienes Raíces de Santiago, del año 2006.

Ahora bien, en forma previa al análisis de los hechos denunciados, cabe hacer presente que esta Contraloría General, conforme a las potestades que le reconoce la Constitución y la ley, tiene por misión fundamental fiscalizar las actuaciones de los órganos públicos en relación a la observancia de los principios de juridicidad, probidad administrativa y protección del patrimonio de la Administración Pública,

Cabe advertir que tal fiscalización debe realizarla, además, con estricto apego a las normas legales que regulan su propia competencia así cómo la de los demás órganos públicos.

Hecha esta precisión, cabe analizar, en particular, cada una de las alegaciones formuladas en la denuncia de que se trata, en lo que compete a este Organismo Fiscalizador.

1.- Supuesta irregularidad en la inscripción del bien inmueble de que se trata por no haberse procedido a la previa división del terreno.

Al respecto, se pudo establecer, como se ha señalado, que la escritura de compraventa del terreno fue suscrita el 3 de febrero de 2006 -rectificada en abril y mayo del mismo año-. En dicha escritura, el predio fue singularizado utilizando un plano inscrito el 5 de octubre de 2005 en el Conservador de Bienes Raíces de Santiago, bajo el N° 42.378; señalando que se transfería un retazo del sector Nororiente del loteo Villa Militar Cordillera, con una superficie de 32.279, 71 m2.

Luego, en el mes de julio de 2006, con posterioridad a la venta e inscripción del inmueble, el vendedor realizó ante el aludido Conservador de Bienes Raíces, el trámite de división afecta para todo el loteo Villa Militar Cordillera, subdividiendo el terreno total en varios lotes, incluyendo el terreno ya vendido a la Municipalidad de La Reina, ahora designados como lotes 1g y 1 h.

En este punto, los recurrentes consideran irregular que se realizara el trámite de división afecta del terreno con posterioridad a la transferencia y que en dicha tramitación se presentara como dueño el Comando de Apoyo aludido respecto del total del predio, incluyendo los dos lotes que ya habían sido transferidos al municipio, considerando que la Entidad Edilicia estaba formalizando el arrendamiento del lote 1 h, en calidad de dueño, a una empresa operadora del Transantiago.

Como puede apreciarse, desde la perspectiva administrativa, se advierte que el trámite de división, afecta efectuado con posterioridad a la transferencia del inmueble tuvo por objeto normalizar o regularizar una exigencia en materia urbanística.

Ahora bien, la incidencia que esa situación pueda tener en la titularidad del dominio del inmueble de que se trata es un asunto que excede la órbita de atribuciones que compete a esta Entidad Fiscalizadora, por lo que no procede entrar al análisis de la vigencia o validez de la inscripción de dominio, actualmente a nombre de la citada municipalidad, y quien pretenda impugnar esa inscripción o la validez del respectivo título de dominio, debe hacerlo en sede jurisdiccional. Sobre este punto, ha de recordarse, que el propio recurrente se ha dirigido al Conservador de Bienes Raíces de Santiago y al ministro visitador de ese órgano auxiliar de la Administración de Justicia para que se pronuncie sobre su proceder en relación a la supuesta inscripción irregular.

2.- Supuesta irregularidad en relación a la aceptación de un certificado de avalúo, con transgresión a las bases de la licitación.

Sostienen los recurrentes que el Comando de Apoyo Administrativo del Ejército presentó junto con su oferta un certificado de avalúo correspondiente al Rol N° 5000-2, de una superficie de 471.000 m2, en que se emplaza el loteo Villa Militar Cordillera, y que contiene el retazo del terreno ofertado, de una superficie de 32.279,71 m2.

Al respecto, es posible señalar que, efectivamente, el certificado de avalúo .acompañado a la oferta, corresponde al predio de cabida superior, la Villa Militar Cordillera, del cual forma parte el terreno ofertado.

Sin embargo, debe recordarse que si bien en la especie se llamó a propuesta pública, claramente se advierte que se trata en realidad de una contratación directa, por cuanto, ciertamente el único que podía ofrecer el bien que se quería comprar era ese dueño. De ahí que el precio fue acordado previamente por las partes, por valor de UF 11.130.

Esa circunstancia, en todo caso, no constituye un aspecto esencial que pueda llevar a viciar el proceso de compra en examen, ya que la jurisprudencia de este Organismo de Control ha reconocido como una situación especial qué justifica la contratación directa, aquélla en que un organismo público adquiere un bien raíz, atendidas las especiales características de un determinado proyecto que hacen que sea un bien preciso y determinado el que cumple con las condiciones requeridas, y no otro, como ocurrió en la especie. (Aplica criterio contenido en los dictámenes N°s 15.114, de 1999 y 57.215, de 2006).

En tales condiciones, se advierte que el certificado de avalúo se presenta en una licitación meramente formal, ya que en definitiva, existió una voluntad de comprar y vender en determinado precio un terreno específico entre dos entes públicos, de manera que en tal contexto, el certificado constituyó un dato referencial para las partes.

3.- Supuesta irregularidad en relación al uso del suelo del terreno.

En la especie, plantean los recurrentes que la zona en que se ubica el terminal de buses, correspondería, según el Plan Regulador Comunal a una zona de área verde.

Sobre el particular, cabe señalar que, según los antecedentes tenidos a la vista, el terminal de buses se encontraría emplazado en la zona K del Plan Regulador Comunal, que permite entre los usos de suelo la construcción de un terminal de locomoción colectiva.

Se pudo comprobar, además, que, con fecha 10 de julio del año 2007, la Dirección de Obras Municipales otorgó el permiso de edificación de obra nueva N° 12.779 para la construcción de un edificio destinado a "depósito y terminal de locomoción colectiva sin pasajeros" en la referida zona K del Plan Regulador Comunal, agregando que el permiso se amparaba en la autorización especial prevista en el artículo 124 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.

Al respecto, cabe señalar que el aludido precepto legal prescribe que el Director de Obras Municipales podrá autorizar la ejecución de construcciones provisorias por una sola vez, hasta por un máximo de tres años, en las condiciones que determine en cada caso y que sólo en situaciones calificadas ese plazo podrá ampliarse con la autorización expresa de la Secretaría Regional respectiva del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

Atendido lo anterior, no se advierte cuáles son las razones que justificarían el otorgamiento de un permiso de edificación amparado en la norma citada y no el permiso de edificación que normalmente se otorga para construcciones permanentes.

Por consiguiente, la citada Dirección de Obras Municipales deberá informar en el plazo de quince días respecto de los motivos que tuvo para autorizar la construcción del terminal amparado en la disposición referida y de las medidas que haya adoptado para resguardar el cumplimiento de las normas técnicas aplicables a este tipo, de edificaciones, conforme a las directrices impartidas por los organismos pertinentes, según consta en el propio permiso de edificación.

En otro orden de ideas, se debe tener presente que acorde lo previsto en el artículo 2° N° 11 de la Resolución N° 520, de 1996 -que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Resolución N° 55, de 1992, de la Contraloría General de la República, que establece normas sobre exención del trámite de toma de razón-, la venta del terreno a que se alude en el presente oficio por parte del Comando de Apoyo Administrativo del Ejército se encontraba afecta al trámite de toma de razón, por lo que dicha repartición pública deberá informar a la brevedad, las razones por las cuales no remitió, oportunamente, el acto aprobatorio de la venta para el control preventivo de legalidad, adjuntando la documentación pertinente. (Aplica criterio contenido en el dictamen N° 25.545, de 1998).