Dictamen N° 24865

Texto del dictamen

N° 24.865 Fecha: 26-V-2006

La Municipalidad de Santiago ha solicitado un pronunciamiento, acerca de si el Servicio Metropolitano de Vivienda y Urbanización (SERVIU Metropolitano) debe obtener de la Dirección de Obras Municipales de esa entidad edilicia los permisos correspondientes a las obras que se ejecutan con motivo de la II etapa del proyecto Plaza de la Ciudadanía, y si debe contar con las autorizaciones para ocupación de las vías públicas que implica la realización de esos trabajos. Asimismo, plantea la inquietud respecto de si corresponderá a ese municipio, una vez terminadas las obras, asumir la mantención de las mismas.

A través del correspondiente informe jurídico se expresa que las labores a realizarse en el marco del proyecto aludido consistirían en rebaje de la losa superior de los estacionamientos existentes en el subsuelo, modificación de la ubicación de acceso y salida de estacionamientos, proyecto de cripta Libertador Bernardo O'Higgins con acceso público y rediseño del espacio público, todo lo cual, a juicio del municipio, no constituirían obras de infraestructura, por lo que deberían ser sometidos a la aprobación de la Dirección de Obras Municipales y la ejecución del proyecto supondría obtener también un permiso de ocupación de vías públicas.

Sobre el particular, y en lo que concierne a la obligación que tendría el SERVIU de requerir permisos municipales para ejecutar las obras de que se trata, cabe señalar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3°, letra e), de Ley N° 18.695, entre las funciones privativas de las municipalidades se encuentra la de aplicar las disposiciones sobre construcción y urbanización en la forma que determinen las leyes, sujetándose a las normas técnicas de carácter general que dicte el ministerio respectivo.

Por su parte, el artículo 24 de Ley N° 18.695 contempla, entre las funciones de la Dirección de Obras Municipales, la de dar aprobación a los proyectos de obras de urbanización y construcción y la de otorgar los permisos de edificación de dichas obras.

En concordancia con esa normativa, el artículo 116, inciso primero, del DFL. N° 458, de 1975 -Ley General de Urbanismo y Construcciones-, dispone, en lo que interesa, que la construcción, reconstrucción, reparación, alteración, ampliación de edificios y obras de urbanización de cualquier naturaleza, requerirán permiso de la Dirección de Obras Municipales, a petición del propietario, con las excepciones que señale la Ordenanza General.

El inciso segundo precisa que a dicha obligación también se encuentran afectas, entre otras, las urbanizaciones y construcciones fiscales y de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública.

A su vez, el inciso tercero de la misma norma añade que no requerirán permiso las obras de infraestructura que ejecute el Estado, ni las obras urbanas o rurales de carácter ligero o provisorio, en la forma que determine la Ordenanza General.

Luego, para determinar si las obras de la especie se encuentran liberadas de obtener el permiso a que se refiere el citado artículo 116, es menester dilucidar si ellas revisten el carácter de obras de infraestructura del Estado a la luz de la normativa aplicable en la materia.

Al efecto, y atendido que el citado inciso tercero del artículo 116 alude expresamente a la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones -cuyo texto fue fijado por el Decreto N° 47, de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo-, es preciso tener presente el artículo 2.1.24, de dicha Ordenanza, que refiriéndose expresamente a los usos de suelo, establece un tipo de uso denominado infraestructura.

Por su parte, el artículo 2.1.29 señala que ese tipo de uso se refiere a las edificaciones o instalaciones y a las redes o trazados destinados a infraestructura de transporte tales como vías y estaciones ferroviarias, terminales de transporte terrestre, recintos marítimos o portuarios, instalaciones o recintos aeroportuarios-; infraestructura sanitaria -tales como, plantas de captación, distribución o tratamiento de agua potable o de aguas servidas, de aguas lluvias, rellenos sanitarios, estaciones exclusivas de transferencia de residuos- e infraestructura energética -tales como, centrales de generación o distribución de energía, de gas y de telecomunicaciones, gasoductos-.

A su vez, es preciso también tener presente que, según lo ha reconocido la reiterada jurisprudencia administrativa -contenida, entre otros, en el Dictamen N° 25.142, de 1998-, son obras de infraestructura del Estado las construcciones que éste ejecuta mediante los organismos correspondientes -por administración directa o mediante la contratación de terceros-, destinados a satisfacer y mejorar las condiciones de equipamiento comunitario, en espacios que tienen el carácter de públicos.

En ese contexto normativo y jurisprudencial, se advierte que en la especie si bien se tiende a mejorar el equipamiento comunitario, en cuanto hay un rediseño de espacios públicos, el proyecto de que se trata conlleva la realización, en un inmueble de propiedad fiscal destinado al Ministerio de Defensa Nacional, de obras diversas -tanto subterráneas como a nivel del suelo-, sin que ellas respondan a la descripción de infraestructura de transporte, sanitaria o energética, contemplada en la Ordenanza General

Por consiguiente, a dichas obras, por su naturaleza, les resulta aplicable la regla general contenida en los incisos primero y segundo del citado artículo 116, siendo exigible a su respecto los correspondientes permisos de la Dirección de Obras Municipales.

A mayor abundamiento, debe anotarse que las obras consideradas en el proyecto se encuentran sometidas a una regulación especial en la Ordenanza General, que suponen una participación de los municipios en trabajos como los comentados.

En efecto, en lo que respecta a las edificaciones que se construyen en áreas verdes -como acontecería en la especie- la Ordenanza General regula en forma detallada la materia, en sus artículos 2.1.30 y 2.1.31, en cuanto distinguen, respectivamente, entre áreas verdes de uso público consideradas en los instrumentos de planificación territorial y parques, plazas y áreas libres destinadas a área verde que no son bienes nacionales de uso público, cualquiera sea su propietario, ya sea una persona natural o jurídica, pública o privada, previendo que las correspondientes obras deben verificarse con sujeción a las condiciones, autorizaciones y permisos que en cada caso se establecen y que exigen la intervención de las direcciones de obras municipales.

También deben considerarse las disposiciones contenidas en el capítulo 4 del Título II de la Ordenanza, que regulan en forma detallada la construcción de estacionamientos, accesos y salidas vehiculares, sin establecer excepciones acerca de su aplicación a las construcciones que, de esa naturaleza y con una finalidad institucional, realice el Estado, y el artículo 2.6.3, que establece exigencias específicas que deben verificarse en construcciones subterráneas, carácter que tendrían algunas de las obras en cuestión.

Siendo ello así, también resulta aplicable el cobro de los derechos pertinentes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 130 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, que entiende derogadas todas las exenciones, totales y parciales, contenidas en leyes generales o especiales, reglamentos, decretos y todo otro texto legal o reglamentario, que digan relación con los derechos municipales por permisos de urbanización o de construcción.

Por otra parte, en cuanto a si el SERVIU Metropolitano requiere obtener de parte del municipio un permiso de ocupación de la vía pública, se debe señalar que, en el evento que la ejecución de las obras impliquen ocupar bienes que revistan esa calidad, corresponde que esos permisos sean solicitados, sin embargo no pueden encontrarse afectos a un cobro de derechos municipales, en  razón de la exención que favorece a los servicios regionales y metropolitano de vivienda y urbanización -como continuadores legales de las corporaciones habitacionales-, según lo dispone el artículo 49 de Ley N° 16.391, aclarado por el artículo 9° de Ley N° 16.742.

Finalmente, en lo concerniente a si a ese municipio corresponde mantener el sector en el que se emplazarán las obras y las respectivas áreas verdes, cabe señalar que no siendo un bien municipal ni nacional de uso público -según los antecedentes tenidos a la vista se trata de un inmueble fiscal destinado al Ministerio de Defensa Nacional-, no es la municipalidad la encargada de su administración, sin perjuicio, por cierto, que cambie su naturaleza fiscal.