Dictamen N° 47064

Texto del dictamen

N° 47.064 Fecha: 6-X-2005

La División de Auditoría Administrativa solicita un pronunciamiento respecto de la naturaleza de los intereses generados en el uso de los anticipos que la Corporación de Fomento de la Producción otorgara a las personas que actuaron como agentes operadores intermediarios, en el desarrollo del programa de "Asistencia Técnica y Proyectos de Fomento" de esa entidad estatal, durante el ejercicio del año 2003.

Al respecto, señala que, a través del informe N° 120, de 2004, sobre auditoría de los estados financieros al 31 de diciembre de ese año y evaluación del sistema de control interno contable de la Corporación de Fomento de la Producción, esa División observó la omisión de registrar, en el saldo de fondos por rendir en el sistema contable de esa Corporación, el monto de los intereses de las inversiones en el mercado de capitales, efectuadas por los agentes operadores aludidos, con los mencionados fondos.

Agrega que el Gerente de Control Interno de la Corporación, mediante Oficio N° 529, de 2005, ha hecho llegar su respuesta al señalado documento, adjuntando el Informe N° 935, de 2004, de la Fiscalía de esa entidad, en el que se explicitan los fundamentos para justificar la no incorporación de dichos intereses en la contabilidad de tal organismo.

En el citado documento se señala que los recursos asignados a los agentes operadores intermediarios, se efectuaron con cargo a las asignaciones presupuestarias destinadas a "Asistencia Técnica y Proyectos de Fomento" y a "Fomento Productivo Agropecuario", contenidas en el ítem de transferencias corrientes al sector privado, del presupuesto correspondiente al período auditado, cuya glosa 04 facultaba para transferir recursos a entidades públicas o privadas, denominadas "agentes intermediadores".

En razón de lo anterior, se deduce en el aludido informe que, al utilizar la ley el término "transferir", ha querido significar que se realiza la tradición de esos recursos a los señalados agentes, quienes los adquieren, con cargo a destinarlos a ciertas finalidades.

Añade que, como consecuencia de lo anterior, se generaron dos efectos patrimoniales, a saber, surgió un derecho personal por el que la Corporación podía exigirle cuenta del destino de dichos fondos al agente intermediador y, eventualmente, hacer efectivas las garantías otorgadas, para el caso que no fuesen utilizados de conformidad con los reglamentos respectivos. En segundo lugar, los intereses producidos por tales fondos, pasaron a pertenecerles a tales ejecutores, lo cual es sin perjuicio de la facultad que le asistía a la Corporación para imponer, como parte de las condiciones de operación de los programas, la carga de destinar dichos frutos civiles a ciertos objetivos específicos relacionados con la materia.

Agrega la Fiscalía de CORFO que, en razón de lo anterior, esos agentes pudieron invertir los recursos anticipados para la ejecución de tales programas, en instrumentos financieros que generaran utilidad, señalando que, no obstante pertenecerle a los indicados agentes la propiedad de dicha rentabilidad, se les impuso la obligación de aplicar esos intereses a determinados fines, los que guardan relación con el mejoramiento de su gestión. Atendido lo anterior, concluye que no correspondería que dichas sumas fueran contabilizadas como propias por la Corporación de Fomento de la Producción.

Al respecto, esta División Jurídica debe hacer presente que efectivamente de acuerdo a Ley N° 19.842, de presupuestos del sector público para el año 2003, correspondiente al ejercicio auditado, los recursos para la ejecución de los programas de fomento se encontraban contemplados en las asignaciones de transferencias corrientes al sector privado 25-31-090 "Asistencia Técnica y Proyectos de Fomento" y 25-31-095 "Fomento Productivo Agropecuario" del presupuesto de la Corporación de Fomento de la Producción, siendo dable agregar que la glosa 04 permitía la transferencia de fondos a entidades públicas o privadas, denominadas agentes intermediadores, que cumplieran con los requisitos que consignó.

Enseguida, cabe señalar que, conforme al Decreto N° 1256, de 1990, del Ministerio de Hacienda, que establecía las clasificaciones presupuestarias vigentes en el periodo aludido -toda vez que actualmente rigen las sancionadas por decreto N° 854, de 2004, de igual Ministerio-, las transferencias corrientes al sector privado, contempladas en el ítem 25-31, comprendían, en lo pertinente, subvenciones a personas naturales o jurídicas, sin prestación recíproca en bienes o servicios, y en especial, subsidio para el financiamiento de actividades específicas o programas especiales y gastos inherentes o asociados a la realización de estos.

En otro orden de ideas, corresponde anotar que la Resolución N° 15, de 1996, de la Vicepresidencia Ejecutiva de la Corporación de Fomento de la Producción, que aprobó el reglamento de los agentes operadores, vigente al período en comento, establecía que dichos órganos debían ser organismos públicos o privados, cuya función u objeto fuera compatible con la recepción y asignación de recursos CORFO para la ejecución de Programas de Fomento.

De lo expuesto, puede apreciarse que los agentes operadores intermediarios, legalmente autorizados para operar en los programas de que se trata, atendido el carácter de su labor, actúan como verdaderos delegados o comitentes de la Corporación de Fomento de la Producción en la gestión de los caudales públicos contemplados en las asignaciones presupuestarias descritas, cuyos beneficiarios últimos son las empresas que reciben el subsidio de fomento pertinente; en cuyo patrimonio quedan radicados los recursos respectivos, de lo que se sigue que, a contrario sensu, los caudales que manejan esos agentes, con cargo a las asignaciones presupuestarias en comento, a título de anticipo, no les son entregados en propiedad a éstos, sino que son asignados en administración, para ser aplicados a las finalidades de los programas respectivos, sujetos a la pertinente rendición de cuentas.

A este respecto, es útil tener presente que acorde con el Diccionario de la Real Academia, la expresión "intermediario" designa "al que media entre dos o más personas", de lo que sigue que, precisamente, el agente operador intermediario en estudio, no es más que un gestor de recursos públicos que le han sido entregados por la Corporación de Fomento de la Producción para cumplir un fin previsto en la normativa de que se trata, que actúa por encargo de ese organismo, para solventar proyectos, cuyos beneficiarios son, en verdad, las empresas que postulan a ese financiamiento.

En este sentido, es dable señalar que si bien los agentes intermediarios en comento, reciben anticipos con los recursos provenientes de las transferencias aludidas, ello no puede dar lugar a entender, como se expresa por la Fiscalía de la Corporación ocurrente, que las sumas así adelantadas, se radiquen en el patrimonio de esos agentes, y, por ende, que el mismo destino tengan los intereses que hayan generado, por cuanto en la especie no se trata de una subvención a tales personas, sino que de fondos que, como intermediarios de dicho organismo, deben en definitiva destinarlos a subsidiar los proyectos presentados por los beneficiarios últimos de esa ayuda financiera estatal, que son las empresas que postulan a ella, entidades que, aparte de desarrollar su proyecto, no contraen con la Corporación una contraprestación o una obligación en el sentido de tener que restituirles esos fondos, característica ésta propia de una subvención.

El criterio expuesto, queda absolutamente ratificado por la preceptiva reglamentaria a que está sujeta la gestión de los agentes intermediarios, debiendo mencionarse a este respecto la Resolución N° 60 de 2000, de la Corporación, que regula los proyectos de fomento administrados por tales agentes, texto que, en los numerandos 6.1 y 6.10, les encomienda efectuar informes y rendiciones de las cuentas relacionadas con los programas, lo que revela su carácter de meros entes administradores de esos fondos y el numerando 6.2, que los obliga a invertir en los Programas de Fomento y actividades de apoyo, los intereses recibidos, provenientes de la administración de los fondos entregados como adelanto. En igual sentido, resulta ilustrativo el nuevo reglamento sobre la materia, contenido en la Resolución N° 144, de 2004, de la misma Corporación, en cuyo numerando 5, reitera las obligaciones mencionadas, siendo dable citar, especialmente, las letras g) y j) en cuanto obliga, a los agentes a velar por la correcta administración de los recursos en comento y rendir los intereses financieros que devengue de la "administración" de los fondos transferidos como anticipo a la ejecución de los proyectos y programas de fomento, intereses que sólo podrán ser invertidos en la ejecución de esos proyectos y programas.

Por otra parte, conviene tener en cuenta que. los agentes operadores intermediarios reciben de la aludida Corporación un pago por la evaluación, supervisión y administración de los proyectos, el que varía de acuerdo a cada instrumento y etapa, pago que recibe el nombre de "overhead". Así se establece, respecto del Programa Proyectos Asociativos de Fomento (PROFO), en el punto 5.1 de su manual de procesos, y tal valor, constituye, en cambio, una retribución por concepto de una prestación de servicios, suma que, evidentemente, ingresa, en este caso, a su propio patrimonio.

En mérito de lo expuesto, esta División Jurídica debe concluir que los recursos de los anticipos que se asignaron a los agentes operadores intermediarios, en el marco de los programas de fomento de la Corporación de Fomento de la Producción a que se ha hecho referencia, no configuran fondos transferidos en propiedad a tales entes, sino que éstos les fueron entregados en administración para el cumplimiento de tales fines. Como consecuencia de ello, los intereses producidos con esos fondos anticipados, conforme a la preceptiva analizada, han debido ser reinvertidos por dichos agentes en los propios proyectos, debiendo estos frutos civiles, por tal motivo, registrarse por dicha Corporación como incremento de los valores entregados en administración a terceros, en las cuentas contables que, para estos efectos, se contienen en la normativa que regula la Contabilidad General de la Nación.