Dictamen N° 17052

Texto del dictamen

N° 17.052 Fecha: 11-IV-2005

La Corporación de Capacitación y Empleo de la Sociedad de Fomento Fabril, y las Corporaciones de Capacitación de la Construcción y de la Cámara Nacional de Comercio de Chile, que tienen la calidad de Organismos Técnicos Intermedios de Capacitación (OTIC), solicitan que esta Contraloría General declare que lo ordenado por el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, en el Oficio N° 108/03, no se ajusta a derecho.

Al efecto, y en lo que interesa, exponen que en el documento que impugnan se sostiene la improcedencia de que los OTIC imputen a la cuenta de administración los costos de su personal que desarrolla funciones en un lugar diferente de sus dependencias, aunque se trate de empresas afiliadas y tales personas ejecuten su trabajo en las unidades de capacitación de estas últimas.

Sostienen los ocurrentes que al tenor de las disposiciones que señalan de Ley N° 19.518, Estatuto de Capacitación y Empleo, los OTIC son personas jurídicas de derecho privado y, por ello, su patrimonio y los aportes para capacitación que las empresas les efectúen, son de naturaleza privada, y plantean, asimismo, que su administración es de competencia de los órganos que fijen sus estatutos.

Por tanto, afirman, compete exclusivamente a tales órganos fijar el "lugar de trabajo" de sus empleados, aspecto que comprende determinar, en su caso, si el cumplimiento de los fines propios del OTIC se logra de mejor modo estableciendo para algunos empleados del organismo, como lugar de trabajo las dependencias de empresas afiliadas que, por su tamaño y número de acciones de capacitación que realizan en el año, justifican una atención de esta naturaleza, para lo cual se requiere el consentimiento de la respectiva empresa, precisando que la adopción de este sistema persigue finalidades que se enmarcarían en una normal y eficiente administración y estarían dirigidas al cumplimiento de los objetivos que la ley les asigna.

Por otra parte aducen que el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) en su calidad de organismo público afecto al principio de legalidad no tiene otras facultades que las previstas en las normas legales y que ninguna de éstas le otorga la atribución de ejercer, respecto de los OTIC, un control de mérito o conveniencia y que, en ningún caso, le corresponde coadministrarlos, lo cual, según expresan, infringiría además, el principio de subsidiaridad y la autonomía de los grupos intermedios de la sociedad que la Constitución Política le impone la obligación de respetar.

A continuación manifiestan que el SENCE confundiría el lugar en que se prestan los servicios con las funciones que se desempeñan, lo cual llevaría a estimar erróneamente que el personal en cuestión prestaría servicios para la empresa en cuyas dependencias se desarrollan las labores y no para su empleador, que es el OTIC.

Consignan también que en el informe jurídico que sirvió de base al mencionado Servicio para rechazar la solicitud de invalidación planteada ante él, no se distingue entre los recursos propios de los OTIC y aquéllos que éstos administran por cuenta de las empresas adherentes, y puntualizan que dentro del aporte total que ellos reciben, hay una parte que ingresa a la cuenta de administración que tiene carácter privado y, por ende, entra a su patrimonio y su utilización es decidida por sus propios órganos internos.

Concluyen que mediante el instructivo en referencia el SENCE, además de apartarse de las disposiciones vigentes, estaría afectando los derechos que la Carta Fundamental garantiza a los organismos recurrentes a ejercer su actividad económica lícita respetando las normas legales que la regulan, previsto en el artículo 19 N° 21, y el derecho de propiedad, contemplado en el N° 24 del mismo precepto constitucional, por lo cual debería ser invalidado por la autoridad que lo emitió.

Requerido su informe el SENCE afirma, mediante el Of. Ord. N° 364/2131, de 2004, que si bien los OTIC son personas jurídicas de derecho privado, su funcionamiento y el tratamiento de los aportes que reciben están regulados por Ley N° 19.518 y el Decreto N° 122, de 1998, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, Reglamento especial relativo a los OTIC, precisando que con arreglo al citado cuerpo legal les está vedado impartir o ejecutar directamente acciones de capacitación laboral, de manera que sólo pueden servir de nexo entre las empresas afiliadas y los organismos capacitadores, y que los aportes que dichas empresas les entreguen constituyen costos directos de capacitación susceptibles de acogerse a la franquicia tributaria prevista en el artículo 36 de esa ley.

Agrega que, en definitiva, tales aportes configuran un crédito en contra del impuesto de primera categoría de la ley de impuesto a la renta, por lo cual, a su juicio, no son recursos de las OTIC sino "fondos fiscales", y por tal razón los remanentes del ejercicio que no se destinen a los fines legales o reglamentarios deben ser destinados a programas de becas.

Asimismo, que la ley no autoriza a los OTIC para administrar las unidades de capacitación de las empresas aportantes porque se trata de una función totalmente ajena a sus objetivos, y que tales organismos no son soberanos para administrar los referidos aportes, ya que tales recursos constituyen un patrimonio de afectación sujeto a los derechos y obligaciones que la legislación en comento establece atendido el carácter tributario que ellos revestirían.

Enseguida plantea que, en su opinión, los recurrentes pretenden validar la contratación, por parte de los OTIC, de trabajadores que presten funciones para las empresas afiliadas con la excusa de que éstos desempeñarán labores propias de esos organismos, y que por esta vía pretenden transformarse en entidades colocadoras o suministradoras de personal para sus propias empresas afiliadas, actividad que no podrían realizar al amparo de Ley N° 19.518, ni menos imputar el gasto que ella importa, a gastos de administración.

Al efecto aduce que el artículo 22 del Decreto N° 98, de 1997, aprobatorio del Reglamento General de la precitada Ley N° 19.518, prevé qué se entiende por gastos de dirección y administración de la unidad de capacitación de las empresas incluyendo los gastos de personal, para la finalidad de imputarla a la franquicia tributaria establecida en el artículo 36 del mismo texto legal, lo cual considera inconciliable con la idea de que los OTIC paguen al personal de esas unidades con los mismos fondos que han recibido de aquellas, situación que podría generar una doble imputación de los gastos realizados con esos fondos, para la aludida rebaja de impuestos.

Añade que es improcedente la distinción entre recursos propios de tales organismos y aquéllos que administran por cuenta de las empresas afiliadas, porque existe un solo aporte de estas últimas que debe desglosarse en las tres cuentas que prevé el artículo 8° del señalado Decreto N° 122, consignando que si bien la Contraloría General, por medio del Dictamen N° 24.295, de 1998, dictaminó que por la vía reglamentaria no podía regularse el destino de los remanentes de tales aportes toda vez que estos últimos serían de naturaleza privada, posteriormente esta Entidad Fiscalizadora habría precisado en el Oficio N° 19.839, de 2003, que esos fondos no tendrían dicho carácter.

Por último, señala que es improcedente fundamentar la solicitud en el artículo 53 de Ley N° 19.880, por cuanto el precepto antes mencionado sólo habilita para reclamar la invalidación ante la misma autoridad que dictó el acto contrario a derecho, y en la especie los recurrentes ya formularon su reclamación ante el propio SENCE, la cual fue rechazada por la resolución que indica, de manera que habría precluído su prerrogativa de pedir la anulación en sede administrativa y únicamente les quedaría la vía judicial.

También emitió informe sobre la presentación la Subsecretaría del Trabajo, puntualizando, en síntesis, que las instrucciones contenidas en el documento impugnado se enmarcan dentro del cumplimiento del deber institucional que la ley impone al SENCE de supervigilar los programas de capacitación que desarrollan las empresas y fiscalizar el uso de los incentivos y subsidios establecidos al efecto; que tales bonificaciones deben servir al propósito para el cual fueron establecidas y no como un medio de subvencionar la contratación de trabajadores en las empresas; que, en todo caso, las instrucciones en referencia no afectan la administración de los OTIC y, finalmente, que debe considerarse que, tal como lo aduce el señalado Servicio, la Ley N° 19.880 al regular la invalidación no contempló una segunda instancia de reclamo ante la Administración.

Ahora bien, en relación con el asunto planteado cabe consignar, en primer término, y en cuanto a lo argumentado por el SENCE y la Subsecretaría respecto al artículo 53 de Ley N° 19.880, en lo que se refiere a la invalidación de los actos administrativos, que dicha disposición no priva a esta Contraloría General de la facultad que le asiste, en virtud de la Constitución Política y Ley N° 10.336, de fijar el alcance de las normas jurídicas aplicables a los Servicios Públicos sometidos a su fiscalización y, en su caso, de representar la ilegalidad de las medidas que ellos dispongan.

Puntualizado lo anterior, es del caso anotar que Ley N° 19.518 prescribe, en su artículo 12, que las acciones de capacitación regidas por ese texto legal podrán realizarse directamente por las empresas o a través de organismos técnicos de capacitación y agrega, en su artículo 23, que existirán, además, organismos técnicos intermedios para capacitación, cuyo objetivo será otorgar apoyo técnico a sus empresas adheridas, principalmente a través de la promoción, organización y supervisión de programas de capacitación y de asistencia técnica para el desarrollo de recursos humanos, que no tendrán fines de lucro y se constituirán por la reunión de a lo menos 15 empresas que cumplan las condiciones que indica la ley.

Dispone el último precepto citado que las referidas empresas, con el objeto de desarrollar acciones de capacitación, podrán adherir libremente a los señalados organismos intermedios, para cuyo efecto deberán efectuar aportes en dinero, a los cuales les serán aplicables las disposiciones del Párrafo 4° del Título I de esta ley, lo que significa que esos aportes podrán ser considerados, hasta la suma que indica, como costos directos para la aplicación de la rebaja tributaria que en favor de las empresas que ejecuten actividades de capacitación establece el artículo 36 del mismo texto legal, franquicia que, conforme a esta última norma, procede tanto cuando dichas actividades las ejecuten las empresas por sí mismas, como a través de los organismos técnicos de capacitación, o con el concurso de los OTIC.

A su vez, el Decreto N° 122, de 1998, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, Subsecretaría del Trabajo, que aprueba el Reglamento especial de Ley N° 19.518 relativo a los OTIC, contempla reglas para los efectos de permitir una adecuada afectación de los aportes que realicen las empresas a estos organismos, a los fines que establece el referido Estatuto de Capacitación y Empleo.

De esta manera el artículo 8° de dicho reglamento dispone que los OTIC deberán mantener tres cuentas o partidas independientes por empresa: una de capacitación donde ingresa únicamente aquella parte de los aportes destinada a la capacitación del personal de la empresa aportante; una de reparto donde se registran los aportes que voluntariamente la empresa destine a la capacitación de trabajadores de otras empresas aportantes, y una cuenta de administración en la que ingresan los montos fijados para los gastos de ese género en que incurran esos organismos. 

Por otra parte, el artículo 27 de Ley N° 19.518 establece que corresponderá al SENCE velar porque los OTIC observen las disposiciones de esa ley y su reglamento, y las instrucciones de carácter general que dicten los organismos competentes y fiscalizar sus actividades, pudiendo al efecto examinar operaciones y documentos y pedir explicaciones y antecedentes a sus administradores y personal. Asimismo, el citado Decreto N° 122, de 1998, contempla los informes relativos a las acciones de capacitación en que han intermediado tales organismos.

Pues bien, esta Contraloría General, luego de un detenido estudio de la preceptiva antes reseñada y de los antecedentes adjuntos, estima necesario precisar -a propósito de lo manifestado al respecto por el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo- que los aportes que efectúen las empresas a los OTIC no tienen la calidad de "fondos fiscales", como sostiene dicha repartición estatal, toda vez que se trata de aportes que realizan empresas privadas a personas jurídicas que constituyen organismos también de carácter privado.

En este sentido es útil consignar que, contrariamente a lo aseverado por el indicado Servicio, el Dictamen N° 19.839, de 2003, de esta Contraloría General, al pronunciarse acerca del destino de los remanentes de las cuentas de capacitación y reparto, no innova respecto de lo resuelto sobre esta materia en el Dictamen N° 24.295, de 1998 -que determinó que los aportes efectuados por las empresas a los OTIC son de naturaleza privada-, sino precisamente, y atendido su contexto, constituye una ratificación del mismo.

Sin perjuicio de lo anterior, y tal como se expresó en el aludido Dictamen N° 19.839, debe también anotarse que los aportes que efectúen las empresas a los OTIC tienen un objetivo preciso y determinado en Ley N° 19.518, cual es su utilización de manera exclusiva en acciones de capacitación, en los términos previstos en la normativa legal y reglamentaria correspondiente.

Ello importa, en lo que se refiere a los recursos incluidos en la cuenta de administración, que éstos si bien son de naturaleza privada, sólo pueden emplearse en los rubros que indica el artículo 10° del mencionado Decreto N° 122, que para estos efectos considera costos de administración los gastos que deban efectuar los OTIC en el contexto de una normal y eficiente administración, tales como arriendo de oficinas, remuneraciones del personal, adquisición de bienes, contratación de servicios, gastos de mantención y reparaciones y en general aquellos que sean necesarios para su regular funcionamiento administrativo, en el marco de las finalidades que la ley les reconoce.

De esta forma, y como puede apreciarse, de lo anterior resulta, en lo que interesa, que los fondos de la cuenta de administración pueden utilizarse en el pago de remuneraciones de personal en tanto éste preste servicios al OTIC en el marco de las finalidades que la ley les reconoce, con prescindencia del lugar físico en que dicho personal se desempeñe.

Asimismo, de la preceptiva indicada aparece que, sin embargo, los mismos fondos no pueden destinarse al pago de remuneraciones de personal que preste servicios a favor de un tercero, aunque éstos sean empresas adherentes al OTIC de que se trate.

Corrobora lo expuesto la disposición del artículo 79 de Ley N° 19.518, conforme a la cual si los aportes que efectúen los asociados a los OTIC no se destinaren a los fines legales, no habrá lugar a la franquicia tributaria correspondiente, sin perjuicio de la cancelación de la inscripción en el registro del organismo y de las acciones legales que procedieren.

Cabe agregar que esta Contraloría General entiende que el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo comparte en último término lo recién manifestado cuando expresa que "es evidente que corresponde a los órganos de administración del organismo técnico intermedio de capacitación definir el lugar físico en que los trabajadores del mismo desempeñarán sus funciones, ... sin embargo una cosa distinta es contratar personal para que preste funciones para las empresas afiliadas, con la excusa que es para desempeñar funciones propias de los organismos técnicos intermedios de capacitación".

En tales condiciones, y en mérito de lo ya señalado, corresponde que el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo precise el instrumento impugnado en la especie conforme al criterio que en la materia se ha expuesto en el presente pronunciamiento, sin perjuicio del cabal ejercicio de sus atribuciones para fiscalizar las actividades de los Organismos Técnicos Intermedios de Capacitación, y que la utilización de los recursos se realice en el marco de la normativa pertinente.