Dictamen N° 8601

Texto del dictamen

N° 8.601 Fecha: 20-II-2004

La Superintendencia de Seguridad Social ha solicitado a esta Contraloría General un pronunciamiento respecto de la aplicación de Ley N° 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, en relación con diversas materias que señala.

En primer término, consulta si las solicitudes destinadas a obtener la aprobación de los balances o resultados financieros que formulan los organismos fiscalizados por esa superintendencia, dan origen a un procedimiento administrativo, en los términos previstos en la citada Ley N° 19.880. Al respecto, esa repartición sostiene que ello es así, toda vez que según expresa, en este caso existiría una decisión formal de un órgano de la Administración, en la cual se contiene una declaración de voluntad realizada en el ejercicio de una potestad pública.

Asimismo, la recurrente pide que se le informe si las aprobaciones que debe dar a los acuerdos de los consejos administrativos de los servicios de bienestar; a determinadas resoluciones del Instituto de Normalización Previsional y a las que dictan las intendencias y que recaen en subsidios familiares y las pensiones asistenciales, deben someterse a las reglas de la antes mencionada ley.

Sobre el particular, cabe señalar en primer término que de conformidad con lo previsto por el artículo 3° de la aludida Ley N° 19.880, constituyen actos administrativos las decisiones formales que emitan los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública.

Por su parte, el artículo 18 del texto legal citado señala que el procedimiento administrativo es una sucesión de actos trámite vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal.

En relación con la materia, es dable manifestar, previamente, que las actuaciones que se han llevado a efecto en cada uno de los organismos públicos de que se trata y que se formalizan en el respectivo balance, en el acuerdo de consejo o en la dictación de la resolución correspondiente, deben sujetarse a los procedimientos administrativos especiales aplicables en cada caso y, en su defecto, a aquel que establece la señalada Ley N° 19.880.

Enseguida, en cuanto atañe a la aprobación posterior de esos actos, que corresponde realizar a la Superintendencia de Seguridad Social, es preciso advertir que esta última actuación constituye el ejercicio de una atribución propia de ese servicio, que tiene como propósito verificar si en cada caso se ha dado cabal cumplimiento al ordenamiento jurídico y a los requisitos que las normas e instrucciones establecidas por la misma superintendencia, exige para tales efectos.

Asimismo, es menester expresar que dicha autorización es un acto de revisión -propio de las funciones fiscalizadoras que corresponden a ese organismo- esencial para que pueda operar el acto administrativo cuya aprobación se requiere, y en tal sentido tiene la naturaleza de una declaración formal de voluntad de la superintendencia emitida en uso de sus atribuciones, en los términos que prevé el inciso segundo del artículo 3° de Ley N° 19.880.

En lo referente a la situación de los balances o acuerdos de directorio de las Mutualidades de Empleadores y Cajas de Compensación, entidades de carácter privado, cabe manifestar que también en este caso la Superintendencia de Seguridad Social está ejerciendo sus facultades de control sobre esas organizaciones, de conformidad con las atribuciones que le otorga el artículo 12 de Ley N° 16.744 y el artículo 51 de Ley N° 18.833, respecto de las Mutuales y las Cajas de Compensación, respectivamente.

Así, entonces, la aprobación en comento es un requisito indispensable para el debido funcionamiento de los referidos entes privados y en ese entendido la decisión final de la superintendencia también se enmarca dentro de los términos previstos por el artículo 3°, inciso segundo, de la aludida Ley N° 19.880.

Enseguida, se pide determinar la procedencia de la aplicación de la referida ley, a las consultas que formulen las entidades fiscalizadas, sobre actos o contratos que se propongan ejecutar o celebrar.

Luego, se alude asimismo, a las consultas de los trabajadores o pensionados, que dan lugar a un dictamen de esa Superintendencia.

Sobre este particular, es necesario expresar que de conformidad con el inciso sexto del artículo 3° de la ley en comento, son, también, actos administrativos los dictámenes o declaraciones de juicio, constancia o conocimiento que realicen los órganos de la Administración en ejercicio de sus competencias.

Respecto de este punto, es dable señalar que si las mencionadas consultas no se encuentran tratadas por una normativa especial, deben someterse al procedimiento administrativo que regula la aludida Ley N° 19.880, considerando que las presentaciones a que alude la consulta, precisamente darán lugar a un dictamen.

En todo caso, debe tenerse presente que al informar estas materias, la superintendencia también está ejerciendo respecto de las entidades sometidas a su fiscalización una función de control, esto es, una potestad de naturaleza especial, que emana de las atribuciones jerárquicas que le corresponden, lo cual implica que la mencionada atribución debe ejercerse con la autonomía que es propia de un organismo fiscalizador de carácter externo.

En consecuencia, atendidas las particularidades de la función de control, la interpretación de las normas de la señalada Ley N° 19.880, para determinar si procede su aplicación plena a la labor dictaminante, debe examinarse caso a caso, en armonía con un cabal ejercicio de esas atribuciones fiscalizadoras.

Por otra parte, en lo que concierne a la consulta relacionada con las atribuciones de que se encuentra revestida la Superintendencia de Seguridad Social, para impartir instrucciones a los entes fiscalizados sobre materias de su competencia, cabe tener presente que de conformidad con lo previsto por el artículo 34 de Ley N° 16.395, que fija el texto refundido de la Ley de Organización y Atribuciones de la Superintendencia de Seguridad Social, corresponde a dicha entidad fiscalizadora "impartir a las instituciones sometidas a su control, instrucciones sobre procedimientos administrativos, organización y racionalización de funciones y dependencias, las que serán obligatorias".

Sobre este aspecto, cumple manifestar que mediante Dictamen N° 39.353, de 2003, este Organismo Contralor expresó que la atribución de fijar normas e impartir instrucciones -conferida por la ley a una entidad de naturaleza fiscalizadora-, se materializa en un acto que no se enmarca en ninguno de los conceptos de acto administrativo que contiene el artículo 3° de Ley N° 19.880, toda vez que se trata de una potestad normativa, reguladora, cuyo ejercicio corresponde que sea ponderado exclusivamente por el servicio, de modo tal que no le resulta aplicable la regulación del procedimiento administrativo contenido en el citado texto legal.

A continuación, la ocurrente pregunta si las solicitudes de "informes técnicos, proyectos, consultas o propuestas", deben sujetarse a las normas de la ley sobre procedimientos administrativos.

Al respecto, esta Contraloría General cumple con manifestar que atendido los términos genéricos de la consulta, no es posible determinar el contexto jurídico en que se presentan dichas situaciones y, por ende, se abstiene de informar sobre el particular.

En cuanto a diversos otros actos propios de la gestión administrativa interna, tales como aprobación de feriados, permisos y reconocimiento de cargas familiares, señalados por la Superintendencia, es dable manifestar que ninguno de ellos configura un procedimiento administrativo propiamente tal, por lo cual quedan regidos por las normas generales aplicables al funcionamiento interno de los órganos de la Administración.

Finalmente, en lo que atañe a diferentes materias que señala esa superintendencia, tales como aprobación de contratos, compra de bienes muebles y pago de suscripciones y publicaciones, esta Contraloría General estima que esas situaciones deberán regirse, en primer término por las normativas particulares que sean procedentes, siendo la referida Ley N° 19.880 aplicable solamente en carácter supletorio, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1° de ese texto legal.

En todo caso, respecto de la celebración de contratos, debe tenerse en especial consideración Ley N° 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios, texto legal que se encuentra vigente y es plenamente aplicable a dicha superintendencia.