Dictamen N° 44185

Texto del dictamen

N° 44.185 Fecha: 6-X-2003

Se ha remitido a esta División Jurídica la presentación del Gobierno Regional del Maule, en la cual solicita la reconsideración del oficio N° 2.917, de 2.002, de esa Oficina Regional, que determinó que el programa "Aplicación Formulación Sistema de Gestión de la Estrategia Regional de Desarrollo VII Región", financiado con recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, no se ajusta a derecho, por cuanto tal iniciativa se vería afectada con la prohibición establecida en la letra a) de la Glosa 3, de los programas de inversión de los gobiernos regionales que fijara la ley N° 19.774, de presupuestos del sector público para 2002, en orden a que tales recursos no pueden financiar gastos relativos a bienes y servicios de consumo.

En dicho oficio, la Contraloría Regional recurrente expresó, en lo substancial, que el proyecto referido se llevaría a cabo mediante un convenio que celebraría el gobierno regional aludido con la Secretaría Regional Ministerial Planificación y Coordinación de la Región del Maule, y abarca la ejecución de actividades relacionadas con el diseño de una estrategia regional de desarrollo, que involucra el análisis de los instrumentos de planificación existentes y la difusión de las estrategias a nivel regional, labores para las cuales se incurriría en gastos por concepto de servicios de estudios o de análisis y por concepto de difusión, los cuales corresponden a gastos sobre bienes y servicios de consumo. En este sentido, estima, que la realización de esa clase de egresos podría vulnerar la prohibición antes señalada

Por su parte, el Gobierno Regional del Maule plantea, como fundamento de su petición, la- circunstancia de que dentro del presupuesto de inversión de ese gobierno, se aprobó una asignación destinada a financiar el proyecto mencionado. Hace presente además que la iniciativa de que se trata, está inserta en un programa que es financiado mediante un convenio de préstamo celebrado entre el Gobierno de Chile y el Banco Interamericano de Desarrollo, cuya finalidad es mejorar la gestión de los gobiernos regionales, a través de proyectos de preinversión, de capacitación y de asistencia técnica.

Al respecto, cabe anotar que mediante resolución N° 185, de 2002, de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, tomada de razón por este Organismo Contralor el 22 de noviembre de ese año, se creó, dentro del ítem 31.59 "Otros programas F.N.D.R" del presupuesto de inversión el Gobierno regional del Maule, la asignación 191 "Aplicación Formulación Sistema Gestión de la Gestión de la Estrategia Regional de desarrollo VII Región", en que incide la materia.

Conforme a las clasificaciones presupuestarias, el mencionado ítem 31.59 incluye, desde luego, los gastos para la ejecución de programas de fortalecimiento institucional de los gobiernos regionales, de manera que todos los egresos que exija el desarrollo de tales actividades deberán necesariamente imputarse a dicho rubro.

Ahora bien, es menester destacar. que, como aparece de los antecedentes adjuntos, el proyecto de la especie forma parte del "Programa de Mejoramiento de la Eficiencia y Gestión de la Inversión Regional", que es financiado con recursos provenientes del contrato de préstamo N°1.281 /OC-CH, suscrito entre el Gobierno de Chile y el Banco Interamericano de Desarrollo, cuya contratación fue autorizada por decreto N° 191, de 2001, del Ministerio de Hacienda. Acorde con dicho convenio de empréstito, el organismo ejecutor del programa es la Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo, sin perjuicio de la participación que se le encomienda asimismo en la materia al Ministerio de Planificación y Cooperación.

Según el anexo A de dicho préstamo, este programa contempla como actividades, el fortalecimiento del nivel regional, que comprende acciones para la modernización de la administración regional, a través del establecimiento de instrumentos y mecanismos de planificación y de gestión de la inversión regional, en función de la estrategia regional de desarrollo, así como labores para la identificación y difusión de experiencias entre ministerios y demás entidades que señala, y para el seguimiento y difusión de la gestión regional, dirigida a promover la trasparencia en la cuenta pública de tal gestión.

A continuación, es preciso tener en cuenta que, tanto la ley N° 19.774, de presupuestos de 2002, como la ley N° 19.842, de presupuestos de 2003, han reflejado los recursos del empréstito aludido en el presupuesto de la Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo, en la asignación 33.87.009, "Provisión Fondo Nacional de Desarrollo Regional-Fortalecimiento Institucional", desde la cual se traspasan esos recursos hacia los gobiernos regionales para dar cumplimiento al programa de fortalecimiento institucional de que se trata, recogiéndose en el presupuesto de estos últimos en el ítem 31.59. Cabe añadir que, para ambos ejercicios presupuestarios, la glosa 16 de esa asignación establece que las iniciativas a financiar con esos fondos, están orientadas a mejorar la eficiencia en la gestión de la inversión pública regional, a través de estudios, programas de preinversión, de capacitación y de asistencia técnica de tales gobiernos.

A su turno, es menester considerar que las propias leyes N°s 19.774 y 19.842, han contemplado para glosas 03 y 04, comunes para los programas de inversión de los gobiernos regionales, una regla en virtud de la cual los recursos de esos programas no cabe utilizarlos en determinadas finalidades, entre las cuales es pertinente mencionar la de la letra a) de esa norma, que impide destinar tales caudales a "gastos en personal y en bienes y servicios de consumo de los servicios públicos nacionales o regionales, de las municipalidades y de las instituciones de educación superior".

Conviene puntualizar, en lo que interesa, que la mención que las disposiciones prohibitivas aludidas formulan a los bienes y servicios de consumo, debe entenderse referida a los que en general tienen ese carácter acorde con el subtítulo 22 de las normas sobre clasificaciones presupuestarias del sector público, aprobadas por decreto N° 1.256, de 1990, del Ministerio de Hacienda, entre los cuales cabe mencionar los gastos por contrataciones de estudios o servicios de análisis -ítem 22.18 ­y por difusión -asignación 22.17.002-.

Por otra parte, el alcance de tales impedimentos no es otro que evitar que los recursos de los programas de inversión aludidos puedan ser utilizados para solventar los egresos relativos a bienes y servicios de consumo en que ordinariamente deben incurrir los servicios públicos y las demás entidades afectas a ella, para el cumplimiento de sus funciones, los cuales, por ende, tienen que ser afrontados con los fondos consultados para ese efecto en su propio presupuesto.

Establecido lo anterior, y frente a la interrogante formulada en la especie, es pertinente recordar que mediante dictamen N° 42.961, de 2002, la Contraloría General, determinó, en relación con los programas de fortalecimiento institucional de los gobiernos regionales cuyos recursos, según se viera, se reflejan en el ítem 31.59 de las clasificaciones presupuestarias, que, acorde con la definición que entregan esas mismas clasificaciones, tales programas deberán guardar correspondencia con las autorizaciones y limitaciones que anualmente se incluyan en la ley de presupuestos, en las glosas comunes para todos los programas de inversión de esos gobiernos. Agregó en este sentido dicho pronunciamiento que conforme a la prohibición que la ley N° 19.774, de presupuestos para 2002, estableció en la glosa 03, de los programas de inversiones de los gobiernos regionales, no procedía que estos organismos financiaran con tales caudales gastos por contratación de personal y por bienes y servicios de consumo.

No obstante lo expresado en dicho pronunciamiento resulta pertinente considerar, en lo que atañe a la situación consultada que, como se observara, las leyes de presupuestos N°s 19.774 y 19.842, han consignado en la glosa 16 del presupuesto de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, una autorización expresa para que, con el objeto de llevar a cabo los programas de fortalecimiento institucional de los gobiernos regionales, se realicen gastos por concepto de estudios, aun cuando correspondan a egresos que las clasificaciones presupuestarias califican en general como servicios de consumo, lo cual constituye, por ende, una excepción a las prohibiciones previstas en las mencionadas glosas 03 y 04 de los programas de inversión de los gobiernos regionales. Ello, por lo demás, guarda concordancia con el propio convenio de préstamo externo, en cuyas estipulaciones se admite, de financien servicios de asistencia técnica o consultorías.

En consecuencia, es dable entonces afirmar que para la ejecución del proyecto aprobado en la asignación 31.59.191, del presupuesto de inversión del Gobierno Regional del Maule, resulta procedente la contratación de estudios o servicios de análisis, siempre y cuando ellos sean necesarios para el desarrollo de dicho proyecto, acorde con los requerimientos del propio contrato de préstamo.

Por otra parte, en lo que atañe a los egresos por difusión que se efectúen con motivo de la realización del mismo proyecto, ellos, en la medida que también están autorizados en el mismo convenio de préstamo, y se enmarquen estrictamente en los términos y requerimientos de dicho financiamiento externo, tampoco los afectan las prohibiciones de las glosas presupuestarias que se han venido analizando, lo cual en todo caso es sin perjuicio de que en esta materia deban además tenerse presente las limitaciones que la ley de presupuestos contempla, en general, respecto de los gastos de difusión, como asimismo las reglas consignadas en el artículo 3° de la ley N° 19.896, que, con arreglo al artículo 1° transitorio de este texto, regirán a partir del 1 de enero de 2004.

Enseguida, en torno a la interrogante que se formula en orden a la procedencia de que el Gobierno Regional del Maule suscriba con la Secretaría Regional Ministerial de Planificación y Coordinación respectiva un convenio para ejecutar el proyecto referido, menester es señalar que la ley N° 19.175, en su artículo 60 prescribe que los ministerios se desconcentrarán territorialmente mediante secretarías regionales ministeriales, de acuerdo a sus respectivas leyes orgánicas, con excepción de los que indica. Añade el artículo 61, que esas secretarías estarán a cargo de un secretario regional ministerial, quien sin perjuicio de su condición de representante del o de los ministerios respectivos en la región, será colaborador directo del intendente, en los términos que indica. Finalmente, el artículo 6.3 determina, en lo que interesa, que a tales entidades les corresponderá elaborar y ejecutar las políticas, planes y proyectos regionales.

Cabe por otra parte acotar que conforme lo prescriben los artículos 2°, letra g), y 5° de la ley N° 18.989, las Secretarías Regionales Ministeriales de Planificación y Coordinación tienen como función asesorar técnicamente a los intendentes en materia de formulación de planes y programas de desarrollo y presupuestos de inversión regionales, debiendo añadirse que el artículo 2° de ese mismo texto legal, modificado por el artículo único de la ley N° 19.107, faculta al Ministerio de Planificación y Cooperación para efectuar, entre otros, estudios de preinversión sobre todos los aspectos específicos del desarrollo regional, en los términos que señala.

Atendidas las atribuciones de que está investido el Ministerio de Planificación y Cooperación y, por ende, las secretarías regionales ministeriales de planificación y coordinación, en materia de ejecución de proyectos que atañen a la inversión regional, esta División Jurídica no divisa inconvenientes para que el Gobierno Regional recurrente pueda celebrar, con la Secretaría Regional Ministerial de Planificación v Coordinación del Maule. un convenio mandato con arreglo al articulo 16 de la ley N° 18.091, mediante el cual le encomiende a ésta, en su calidad de órgano técnico estatal, la ejecución del proyecto de que trata la consulta, que versa precisamente sobre aspectos de planificación, que caben dentro de las materias que son de su competencia, debiendo esa secretaría regional ministerial efectuar la rendición de las cuentas pertinentes en los términos previstos en dicha norma y las instrucciones impartidas por este Organismo Contralor en la circular N° 70.490, de 1976.

Finalmente, la recurrente estima pertinente dilucidar si la toma de razón por la Oficina Central de los actos administrativos que modifican los presupuestos mediante la creación o modificación de asignaciones identificatorias de estudios o proyectos de inversión implica un examen de legalidad de las iniciativas que comprenden, de manera que la competencia de esa dependencia regional debe limitarse sólo al análisis de la legalidad de los convenios mediante los cuales se ejecuten dichos proyectos y que se tramitan ante ella.

Al respecto, tratándose de las resoluciones que dicta la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, para aprobar o modificar las asignaciones identificatorias de estudios preinversionales o de proyectos de inversión del presupuesto de los gobiernos regionales, la toma de razón de esos actos persigue desde luego constatar que el uso de los fondos respectivos se ejecute efectivamente con observancia de la preceptiva que los rige, esto es, que se ajustan a la ley N° 19.175, a las normas consignadas en la ley de presupuestos, como asimismo a las definiciones de gastos contenidas en las clasificaciones presupuestarias y, en la especie, que se cumpla el mencionado convenio de préstamo.

Ahora bien, menester es precisar que el examen de la juridicidad de los proyectos referidos, no se agota con el control preventivo de los actos administrativos que los sancionan, pues el desarrollo y ejecución de tales proyectos, en todas sus fases, y por ende, la celebración de los convenios a que de lugar su realización, ameritan, por cierto, un análisis jurídico integral de la materia, el que no puede entenderse circunscrito únicamente a lo que establezcan tales acuerdos de voluntades, aspecto que deberá considerar esa oficina regional al ejercer la labor de control respecto de los actos sobre la materia que se tramiten ante ella.

Por consiguiente, en los términos que se han señalado, se complementa el dictamen 42.961, de 2002, de este Organismo Contralor, y se reconsidera el oficio N° 2.917, de 2002, de la Contraloría Regional del Maule.