Dictamen N° 34727

Texto del dictamen

N° 34.727	                                                            12-VIII-2003

Se solicita la reconsideración del Dictamen N° 8.968, de 2003, por el cual se concluyó que no resultaba procedente la construcción de una vía pública en un terreno de propiedad privada sobre el cual se constituiría una servidumbre de tránsito en favor de ese Municipio, por cuanto ello suponía que las correspondientes fajas tuvieran la calidad de bienes nacionales de uso público, elemento que no concurría en la situación analizada.

Requiere, además, que, en el contexto mencionado, se determine si la Municipalidad se encuentra habilitada legalmente para financiar, con cargo a su presupuesto, la aludida construcción, considerándose para dicho efecto que esa entidad se encontraría amparada en la constitución gratuita de un derecho real -de usufructo o servidumbre-, por un plazo de 30 años, sobre el correspondiente terreno.

Sobre el particular, es del caso consignar que, atendidos los antecedentes tenidos a la vista, este Organismo de Control ha estimado pertinente efectuar un nuevo estudio de la situación planteada.

En este sentido, cabe señalar que el inciso primero del artículo 592 del Código Civil, establece que los puentes y caminos construidos a expensas de personas particulares en tierras que les pertenecen, no son bienes nacionales, aunque los dueños permitan su uso y goce a todos.

El inciso segundo de la precitada disposición agrega que lo mismo se extiende a cualesquiera otras construcciones hechas a expensas de particulares y en sus tierras, aun cuando su uso sea público, por permiso del dueño.

Como es posible advertir, la norma precitada admite la existencia de caminos afectos al uso público en terrenos de propiedad particular, en la medida que opere el consentimiento del dueño del inmueble.

Precisado lo anterior, y a fin de definir si en la situación concreta que se estudia, es procedente llevar a cabo la construcción de la vía pública en el terreno privado, es menester analizar los diversos aspectos involucrados en la situación específica que se analiza, los que deben ser considerados a los efectos de, determinar su admisibilidad, y que se relacionan con la naturaleza pública de la entidad que se encargará de la realización de la vía de que se trata -municipio-, el carácter público de los recursos que se emplearán para ello -presupuesto municipal-, y los derechos que a ese órgano público corresponde ejercer en el bien de propiedad privada aludido -usufructo o servidumbre gratuitos-.

En ese contexto, es necesario, en primer término, tener en cuenta que si bien, como regla general, las Municipalidades carecen de facultades para ejecutar obras o efectuar inversiones, con cargo a sus presupuestos, en terrenos o bienes de particulares, ya que ello implicaría aplicar fondos municipales en beneficio de intereses privados, la jurisprudencia administrativa -contenida en el Dictamen N° 2.343, de 2000- ha reconocido, por vía excepcional, la posibilidad que esas entidades destinen recursos con los objetos enunciados, en la medida que ello sea necesario para el cumplimiento de sus finalidades y se resguarden debidamente los intereses municipales comprometidos.

Pues bien, en relación con el primer punto aludido, esto es, cumplimiento de los fines municipales, es dable manifestar que el proyecto a implementar por el municipio, consistente en la construcción de una vía con fondos municipales en un terreno privado, tiene por objeto dar una solución vial a un sector de la comuna que actualmente se encuentra colapsado, finalidad que armoniza con las funciones privativas que el artículo 3°, letras b), d), y e), de Ley N° 18.695 confiere a las municipalidades en el ámbito de su territorio, relativas a la planificación y regulación de la comuna, confección del plan regulador comunal, aplicación de las disposiciones sobre transporte y tránsito públicos, dentro de la comuna, y sobre construcción y urbanización, todo ello en la forma que determinen las leyes y las normas técnicas respectivas.

Asimismo, la vía que se pretende construir incidiría favorablemente en el cumplimiento de las funciones municipales relacionadas con la protección del medio ambiente; la vialidad urbana; el transporte y tránsito públicos y, finalmente, la prevención de riesgos, contempladas en las letras b), f), h) e i) -en el orden indicado- del artículo 4° del texto legal citado.

Es así como, la construcción de una vía en el sector al que se refiere la presentación, se encuentra destinada a cumplir finalidades que competen a las municipalidades, solucionando problemas de congestión en el tránsito vehicular, lo que, a su vez, se traduce en el mejoramiento de la calidad de vida de la población comunal, y en la disminución de los niveles de contaminación acústica del sector.

De este modo, el proyecto a implementar por el Municipio es compatible con sus funciones y no se encuentra establecido en beneficio de intereses particulares, sino que en la satisfacción de las necesidades de la comunidad local.

Por otra parte, en cuanto al segundo elemento a considerar, esto es, el efectivo resguardo de los intereses municipales comprometidos, resulta preciso anotar que en la especie el municipio ha señalado que el propietario del bien de que se trata constituirá en favor de la municipalidad un derecho real gratuito de usufructo o de servidumbre de tránsito por el lapso de treinta años.

Al respecto, se debe destacar que la Municipalidad debe optar por aquel derecho real que le dé más garantías para resguardar su inversión, por cuanto no obstante ambos son derechos reales, que como tales constituyen limitaciones al dominio y conceden a su titular las acciones reivindicatorias y posesorias, en su caso, para defender el ejercicio del correspondiente derecho, presentan notables diferencias en cuanto a su alcance y los atributos que confieren a su titular.

Tales consideraciones deben tenerse especialmente en cuenta por parte del Municipio para los efectos de decidir qué tipo de derechos debe ejercer sobre el inmueble de que se trata, en términos tales que pueda cumplir en forma más eficiente las finalidades perseguidas con la construcción de la vía a que se alude en la presentación. Por ello, la Municipalidad, en el contrato que suscriba, deberá adoptar todos los resguardos que le permitan el mayor despliegue de sus atribuciones sobre el bien gravado.

Resulta útil tener en cuenta, que conforme a lo expresado por la entidad edilicia recurrente, el derecho real que se constituiría sobre el terreno privado sería a título gratuito y con un plazo de 30 años, lo que es favorable para la amortización de las inversiones que se efectúen.

En todo caso y sin perjuicio de lo anterior, el resguardo de los intereses del Municipio también conlleva, por una parte, la adopción de las medidas tendientes a que al término del contrato pertinente se protejan las inversiones realizadas, y, por otra, que, en ningún caso, la suscripción del mismo afecta la posibilidad del Estado de expropiar el respectivo terreno ni de ejercer las acciones judiciales que tuviera derecho a entablar en relación con el mismo.

En consecuencia, y atendido que a través de la construcción de la vía que pretende erigir la Municipalidad se cumplen funciones que la ley ha conferido a las Municipalidades, y se adoptarán las medidas tendientes a dar un resguardo efectivo a los intereses municipales, en las condiciones reseñadas, resulta procedente que esa entidad edilicia puede llevar a cabo las correspondientes obras con cargo al presupuesto municipal, por lo que se reconsidera el Dictamen N° 8.968, de 2003.