Dictamen N° 25964

Texto del dictamen

N° 25.964	Fecha: 20-VI-2003

Municipalidad ha solicitado un pronunciamiento acerca de si corresponde que el Ministerio del Trabajo o la Intendencia de la Región Metropolitana le reembolsen las sumas que ese municipio pagó el año 2002, por concepto de indemnizaciones derivadas de transacciones extrajudiciales que celebró con trabajadoras que gozarían de fuero maternal, y que fueron contratadas en el marco de programas de generación de empleos -financiados con recursos de ese Ministerio y asignados a través de la referida Intendencia-. A juicio del municipio procedería tal reembolso, toda vez que en la contratación de esas personas habría actuado en calidad de mandataria de esos órganos públicos.

Sobre el particular, debe anotarse, previamente, que respecto de la situación planteada, Municipalidad,con anterioridad a la consulta, había efectuado una presentación a esta Contraloría General que fue atendida por Oficio N° 41.145, de 2002, en el que se manifestó que esta Entidad de Control carece de competencia para pronunciarse sobre las relaciones laborales de personas que no tienen la calidad de funcionarios públicos, como ocurría con la situación consultada, materia que corresponde conocer a la Dirección del Trabajo.

En esta oportunidad, ese municipio aclara que el dictamen que se requiere no es el relativo a tales relaciones laborales, sino a la procedencia del mencionado reembolso, de modo que el presente pronunciamiento abordará el referido problema sólo desde la perspectiva de los aludidos programas de empleo, por lo que se reitera lo manifestado en el indicado Oficio N° 41.145, en orden a que este Órgano de Control no se pronunciará sobre la legalidad de los acuerdos que la municipalidad ha contraído con las trabajadoras de que se trata.

Precisado lo anterior, cumple con señalar, en primer término, que el programa a que se refiere la presentación se encuentra constituido por un conjunto de recursos de origen fiscal que, en lo que interesa, contempló la Ley de Presupuestos del Sector Público del año 2002 -los que se mantienen en el presupuesto del año en curso-, en la Partida 15, Capítulo 01, Programa 01, de la Subsecretaría del Trabajo -Subtítulo 25, Item 33, Asignación 260-, y cuyo objetivo es asegurar una reinserción estable y efectiva de los trabajadores que hayan perdido su empleo.

El rol que corresponde a los municipios, o a cualquier otro órgano público que participa en la ejecución de ese programa, es el de asegurar la realización de los proyectos específicos que se financien con tales recursos, conforme a la Glosa 04 de la referida Partida de la Ley de Presupuestos, a los Decretos N°s. 273, de 2001, y 131, de 2002, ambos del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, y a los respectivos convenios o instrucciones, en su caso.

De acuerdo con esa normativa, los órganos públicos que reciban transferencias de recursos de esos programas no pueden ingresarlos a su presupuesto y deben dar cuenta de su inversión directamente a la Contraloría General.

Es del caso consignar que de los antecedentes tenidos a la vista, se advierte, por una parte, que la transferencia de los recursos se efectúa considerando un monto fijo por cada beneficiario -comprendiéndose en ese monto el sueldo, los derechos laborales que se devenguen, y los insumos y gastos de administración-, y por la otra, que se fijan condiciones específicas relativas a la modalidad de contratación que debe emplear el organismo ejecutor -como son los contratos a plazo fijo o por obra-, y a los aspectos que deben tenerse especialmente en cuenta por el ejecutor en lo que respecta a los casos en que los contratos de trabajo se transforman en indefinidos y a la situación de las mujeres embarazadas.

En ese contexto, no aparecen antecedentes que permitan entender que la Subsecretaría del Trabajo o la Intendencia hayan asumido el rol de empleador de los beneficiarios con los programas, de modo que si la ejecución de los proyectos de que se trata es llevada a cabo por las propias entidades edilicias mediante el sistema de administración directa, es dable sostener que éstas asumen la responsabilidad por la gestión que en tal sentido realicen, de conformidad con sus propias regulaciones y en el contexto de las normas que sean aplicables.

En este sentido, al municipio le compete y se hace responsable de la obligación de contratar la mano de obra necesaria para el cumplimiento de los programas en referencia, de efectuar las adquisiciones de materiales para los trabajos cuando corrresponda, controlando su adecuado uso, y de realizar el pago de servicios, entre otros aspectos vinculados directamente con el destino de los recursos financieros a que ellos se refieren.

En este orden de consideraciones, es posible advertir que tratándose de programas gubernamentales como los de la especie, en los que se afectan fondos fiscales considerados en la Ley de Presupuestos a un fin determinado, y cuya ejecución es efectuada directamente por una municipalidad, la aplicación que de ellos se haga será de responsabilidad del propio municipio, por lo que los mayores desembolsos que impliquen su gestión no son susceptibles de reembolso, a menos que esa posibilidad se contemple expresamente en los instrumentos jurídicos que regulan esos programas.

Así, los efectos y consecuencias que se deriven de los contratos celebrados por una Municipalidad en el marco de programas de empleo, deben ser asumidos por la propia entidad edilicia, como ocurre con el pago de indemnizaciones acordadas en transacciones extrajudiciales con trabajadoras contratadas en el marco del programa de que se trata.

Lo anterior, por cuanto la Municipalidad, como órgano ejecutor, contrata por cuenta propia y no como mandataria de otro organismo de la Administración del Estado, con los cuales se vincula para los efectos de obtener los recursos y destinarlos, con las limitaciones que se establezcan en los instrumentos que rigen el programa, a los fines correspondientes. En ese contexto, y tratándose de los contratos de trabajo, el municipio se constituye como empleador para todos los efectos legales, sin que la entidad que ha financiado el correspondiente programa haya tenido intervención en la relación laboral generada entre el municipio y los trabajadores.

A mayor abundamiento, debe destacarse que si se considera que la municipalidad celebró convenciones laborales en virtud de un mandato genérico otorgado por otro organismo, como sostiene el municipio recurrente, habría sido necesario, para que hubiera podido transigir por cuenta ajena, un poder especial en el que -de acuerdo al artículo 2448 del Código Civil- se especificaran los bienes y acciones sobre los que debía recaer la transacción, lo que no ocurrió en la especie.

En consecuencia, en mérito de lo expuesto, es del caso concluir que no procede el reembolso que alega Municipalidad, por los montos que ésta empleó en las transacciones extrajudiciales, pactadas con trabajadoras contratadas en el marco de la ejecución de un proyecto inserto en el programa de absorción de cesantía que se analiza.