Dictamen N° 4101

Texto del dictamen

N° 4.101 Fecha: 31-I-2003

Se solicita a esta Contraloría General un pronunciamiento que permita determinar la legalidad de los cobros efectuados a particulares, por distintas municipalidades, por permanecer o estacionar vehículos en playas, terrenos de playas, riberas de lagos y ríos; por imponer otros gravámenes e impedir, restringir u obstaculizar el acceso a dichas playas y riberas.

Denuncia el hecho que, en los meses de verano, algunos municipios efectúan cobros por estacionarse en las riberas de las playas, originando situaciones abusivas, fuertemente resistidas por la comunidad, que imposibilita el uso gratuito de la referida zona ribereña.

En relación con la materia, cabe señalar primeramente que las playas de mar tienen la calidad de bienes nacionales de uso público, esto es, su dominio y uso pertenece a todos los habitantes de la nación -como se desprende de diversas disposiciones legales, especialmente, el artículo 589 del Código Civil- en virtud de lo cual dichos espacios no son susceptibles de dominio privado ni pueden ser objeto de otros actos o contratos que los que expresamente autorice la ley.

Por su parte, aquellos terrenos de playa que se ubican dentro de una faja de 80 metros de ancho, medidos desde la línea de más alta marea de la costa del litoral y que no sean de propiedad particular, revisten el carácter de bienes del Estado o bienes fiscales, cuyo dominio pertenece al Estado -artículos 589 y 590 del Código Civil- y su uso puede ser restringido a los particulares.

Enseguida, cabe tener presente que, de conformidad con el DFL. N° 292, de 1953 y el DFL. N° 340, de 1960, del Ministerio de Hacienda y su reglamento contenido en el Decreto N° 660, de 1988, del Ministerio de Defensa Nacional, la Subsecretaría de Marina, dependiente de ese Ministerio y la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante, tienen competencia exclusiva en materia de control, fiscalización, supervigilancia y administración de toda la costa del litoral de la República, sus playas, terrenos de playa, ríos y lagos navegables por buques de más de 100 toneladas y demás bienes nacionales de uso público sometidos a su tuición. Estas facultades de administración comprenden la de otorgar concesiones marítimas, permisos o autorizaciones y destinaciones.

El artículo segundo del citado decreto con fuerza de ley, señala que es facultad privativa del Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Marina, conceder el uso particular en cualquier forma, en lo que interesa, de las playas y terrenos de playas fiscales dentro de una faja de 80 metros de ancho medidos desde la línea de más alta marea de la costa del litoral; y también las concesiones en ríos o lagos que sean navegables por buques de más de 100 toneladas, o en los que no siéndolo, siempre que se trate de bienes fiscales, en la extensión en que estén afectados por las mareas, de las playas de unos y otros y de los terrenos ribereños hasta una distancia de 80 metros desde donde comienza la ribera.

Ahora bien, de acuerdo con el dictamen N° 13.800, de 1999, de esta Entidad Fiscalizadora, no obstante la amplitud de las atribuciones que al Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Marina, confiere el DFL. N° 340, de 1960, antes citado, para otorgar concesiones marítimas en la zona de su jurisdicción, ellas deben ejercerse en concordancia con el resto de la legislación que fija normas y otorga competencias a otras autoridades, que aunque sean de distinta naturaleza pueden superponerse al otorgamiento de la concesión.

EL DL. N° 1.939, de 1977, a su turno, establece en su artículo 13 que los propietarios de terrenos colindantes con playas de mar, ríos o lagos, deben facilitar gratuitamente el acceso a éstos para fines turísticos y de pesca cuando no existan otras vías o caminos públicos para tal fin, correspondiendo la fijación de tales vías de acceso al Intendente Regional a través del procedimiento que señala.

De suerte, entonces, que la materia que motiva este estudio supone la participación de diversas entidades, entre ellas, las municipalidades.

En este sentido, cabe advertir que Ley N° 18.695 otorga atribuciones a los municipios para establecer y autorizar sistemas destinados a regular los estacionamientos de vehículos motorizados y la instalación o implementación de mecanismos para cobrar a los usuarios el uso de las vías públicas, como aparece, entre otros, en los artículos 1°; 3°, letra a); 4°, letra h); 5°, letras c) y d); 10°, inciso segundo; 63, letra f) y 65, letras c)  y  j) de ese texto legal.  Asimismo, la Ley de Tránsito -en sus artículos 3°, 4°, 153, 158, 163 y 164- consagra facultades municipales en materias relativas a estacionamientos y, por último el DL. N° 3.063, de 1979, faculta a las corporaciones edilicias para fijar y cobrar derechos por los permisos y servicios que presta, como se infiere de los  artículos 5°; 11; 41 y siguientes de ese cuerpo normativo.

Finalmente, cabe destacar que las facultades específicas de que gozan las municipalidades en materia de cobro por estacionamientos de vehículos en bienes nacionales de uso público, cuya administración les corresponda, deben ser ejercidas en coordinación con el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, dado su rol de organismo rector del tránsito público, sin que las normas antes citadas constituyan un antecedente que permita a los municipios sustraerse de la reglamentación de orden general que, sobre esas materias, disponga ese Ministerio. (Aplica dictamen N° 13.975, de 1995).

Ahora bien, tratándose de terrenos aledaños a los bienes nacionales de uso público administrados por una Municipalidad, cabe señalar que pueden ser objeto de concesiones o permisos, situación que origina el pago de los respectivos derechos municipales, según lo establecido en los artículos 40 y siguientes del DL. N° 3.063, de 1979.

En ese contexto, la municipalidad podrá, directamente o a través de concesionarios, cobrar por hacer uso de los estacionamientos que se autoricen, lo que no significa impedir el acceso al bien nacional de uso público, sino que ese cobro responde a la contraprestación otorgada a quienes deseen estacionar sus vehículos en los terrenos citados, haciendo un uso preferente de ese bien.

A este respecto, por dictamen N° 30.655, de 2002, esta Contraloría General ha precisado que la circunstancia que el artículo 42 del aludido decreto ley, no señale un criterio o mecanismo al cual deben ceñirse las autoridades municipales al establecer el monto de los derechos que cobren por concesiones, servicios o permisos, cuyas tasas no están fijadas por ley, no puede significar que, por ese mecanismo, dichas autoridades fijen, a su arbitrio, montos cuya proporción no se condice con los costos de la obra o actividad que se grava, aunque ello redunde en un beneficio económico para la comuna. Así, a fin de que el actuar de las autoridades municipales, se enmarque, por una parte, dentro de los principios de racionalidad y proporcionalidad con que deben actuar los órganos de la Administración y, por otra, no exceda el ejercicio de la atribución que, en lo pertinente, se les ha conferido, procede que tales autoridades adopten procedimientos objetivos que les permitan imponerse sobre los montos involucrados en la
 ejecución de determinados trabajos y luego, sobre la base de dicho conocimiento, establezcan en las ordenanzas locales el valor del respectivo derecho, de acuerdo con el artículo 42, antes citado, garantizándose así la debida concordancia entre el derecho cobrado y la contraprestación que significa el permiso, concesión o servicio que se otorga.

A su turno, por dictamen N° 142, de 2000, se concluyó que si bien los municipios pueden dictar ordenanzas generales y obligatorias para la comunidad, regulando algunas de las distintas funciones que les competen, ellas no pueden contener disposiciones que vulneren las atribuciones que respecto de las playas corresponde, privativamente, a la Subsecretaría de Marina.

En consecuencia, cabe concluir que los cobros efectuados por estacionar vehículos en playas, terrenos de playas fiscales, riberas de lagos y ríos constituye una mteria entregada a la competencia del Ministerio de Defensa Nacional, y tratándose de terrenos contiguos a éstos, que sean bienes nacionales de uso público o bienes municipales administrados por esas entidades, éstas podrán cobrar, racionalmente, por los referidos estacionamientos.

En otro orden de consideraciones y refiriéndose al comportamiento de algunos municipios de impedir el acceso de ciertos vehículos por las playas y otros lugares del borde costero, cumple señalar que las municipalidades carecen de facultades para ello, considerando que, tal como ha quedado de manifiesto en el cuerpo de este oficio, corresponde a la Subsecretaría de Marina y a la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante, regular el ingreso y tránsito de vehículos por las arenas de playas, terrenos de playas, dunas costeras y demás bienes nacionales sometidos a su competencia.

Sin perjuicio de ello, cabe hacer presente que, refiriéndose a esta materia, por dictamen N° 37.495, de 1998, este Organismo de Control concluyó que en las playas balnearios existe expresa prohibición de circular vehículos y aquellas playas que no han sido declaradas balnearios y que revisten la calidad de bienes nacionales de uso público están sujetas a la administración de la Subsecretaría de Marina del Ministerio de Defensa, a través de las respectivas Capitanías de Puerto, quedando entregadas al uso general de la colectividad, no constituyendo vías públicas conforme a las normas legales vigentes, por lo que en ellas no resulta procedente el tránsito vehicular.

Agrega ese pronunciamiento que los terrenos de playas fiscales no están entregados al uso general de los habitantes, reservándose su uso para las finalidades públicas que le son propias, entre las que no figura la de ser vías de tránsito vehicular, por lo que mientras no se desafecten de su calidad de tal y se destinen a vías públicas, se encuentra tácitamente prohibida la circulación de vehículos.

De todo lo anteriormente expuesto y estando precisadas las autoridades competentes para cada uno de los aspectos en cuestión, aparece que corresponde que -en el ejercicio de sus facultades- cada una de ellas proceda a fiscalizar el debido cumplimiento de la normativa que regula la materia y quienes se vean afectados en el libre acceso a los bienes de uso público en cuestión recurran al procedimiento contemplado en el citado artículo 13 de DL. N° 1.939, de 1977.