Dictamen N° 32706

Texto del dictamen

N° 32.706         23-VIII-2002
Alcalde de la Municipalidad de Vitacura solicita, por las razones que señala, se le otorgue el plazo que indica para dar cumplimiento al Dictamen N° 14.740, de 1999, como asimismo, se le instruya sobre la forma de obrar en relación al sector ocupado hoy por espacios públicos destinados a áreas verdes, vías de circulación y otros, donde se ha emplazado mobiliario urbano, atendido a que el carácter fiscal del terreno en que se realizaron tales obras importaría el cese de funciones municipales en esa zona, con las implicancias que de ello resulta en el sistema vial y, en general, en el uso público del terreno. 
La Municipalidad de Santiago, por su parte, refiriéndose a lo concluido en el Dictamen N° 14.740, de 1999, confirmado por el Dictamen N° 41.337, de 2000, solicita que se exija al Ministerio de Obras Públicas que acompañe el convenio que se habría celebrado entre el Instituto Nacional, la Municipalidad de Las Condes y/o Vitacura y el Ministerio de Obras Públicas, en cuya virtud se habría pactado la construcción del campo deportivo del mencionado Instituto Nacional, a cambio de una cesión de parte del terreno para construir obras viales, lo cual, a su entender, permitiría tipificar la esencia del problema debatido consistente en la ocupación ilegítima de los terrenos en comento, sin autorización de dicha Corporación Edilicia -en calidad de administrador de ese establecimiento educacional-.
A su vez, los señores XX e YY, en sus calidades de Presidentes del actual Centro de Alumnos y del Centro de Ex Alumnos del “Instituto Nacional José Miguel Carrera”, respectivamente, se han dirigido a esta Entidad Fiscalizadora, solicitando se declare el acatamiento del Dictamen N° 14.740, de 1999, atendido que el Alcalde de la Municipalidad de Vitacura no ha restituido al Instituto Nacional el terreno ubicado en la intersección de las Avenidas Américo Vespucio y Monseñor Escrivá de Balaguer, por lo cual piden se cumpla lo resuelto sin mayores dilaciones y se persigan las responsabilidades pertinentes.
Por último, el Alcalde de la Municipalidad de Vitacura en una nueva presentación, acompaña una copia de la carta que le fuera enviada por el Director de Educación de la Municipalidad de Santiago, en que le solicita mantener la administración del área verde que allí se emplaza, mientras se aprueba el proyecto definitivo de obras, por la Dirección respectiva, que permita al Instituto Nacional asumir la tenencia material del terreno donado.
Requeridos informes a la División de Vivienda y Urbanismo y Obras Públicas y Transportes de esta Contraloría General, al Ministerio de Obras Públicas y a la propia Municipalidad de Vitacura, en relación a la última presentación, se han servido informar en los términos que se expondrán.
Primeramente, cabe recordar que el Dictamen N° 14.740, de 1999, antes citado, a raíz de un reclamo del Rector del Instituto Nacional en contra de la Municipalidad de Vitacura, por haber emplazado una estatua de Monseñor Escrivá de Balaguer en terrenos que correspondería destinar a un campo deportivo en favor del señalado establecimiento educacional, determinó la naturaleza de bien fiscal de los terrenos en que dicho busto se emplazó, por lo que la Municipalidad de Vitacura debía proceder a regularizar la situación.
En efecto, en base a los antecedentes tenidos a la vista, en esa oportunidad, se pudo establecer que el terreno reclamado por el Instituto Nacional -ubicado en la intersección de las avenidas Américo Vespucio y Monseñor Escrivá de Balaguer- corresponde a un bien fiscal sujeto a una afectación impuesta por los donantes, cual es, que sea destinado exclusivamente para la habilitación de campos deportivos de ese Instituto, según consta de la escritura de donación aceptada por el Fisco, debidamente inscrita en el Registro de Propiedad del Conservador de Bienes Raíces.
Ahora bien, efectuado un nuevo análisis de los antecedentes tenidos a la vista, de los informes evacuados por el Ministerio de Obras Públicas y, particularmente, del oficio emanado de la División de la Vivienda y Urbanismo y Obras Públicas y Transportes de esta Contraloría General, corresponde modificar la conclusión relativa al carácter de bien fiscal del terreno en comento, en cuanto le asigna tal carácter en la totalidad de su extensión, del modo que se expone a continuación.
Así pues, según se ha podido constatar, es un hecho cierto que en el año 1984, el Ministerio de Obras Públicas, por intermedio de una empresa privada, construyó el nudo vial correspondiente al Puente Centenario, en la intersección de las avenidas Américo Vespucio y Monseñor Escrivá de Balaguer. El convenio celebrado con la empresa incluyó la construcción del actual complejo deportivo del establecimiento educacional mencionado.
De este modo, cabe agregar que parte de los terrenos fiscales en cuestión fueron ocupados por el Estado con el objetivo de construir el nudo vial Puente Centenario, así como el Campo Deportivo en beneficio del Instituto Nacional, esto, último, a fin de dar cumplimiento a la donación modal a que se a hecho referencia.
A este respecto, en lo que concierne al referido nudo vial -atinente al cual la Municipalidad de Vitacura sostiene que para dar cumplimiento al Dictamen N° 14.740, de 1999, tendría que abandonar su administración, dado que no se trataría de un bien nacional de uso público, con las consecuencias que ello podría acarrear para el sistema vial y, en general, para el uso público de dicho espacio-, cumple señalar que ese Municipio deberá continuar a cargo de su administración, por corresponder a una zona que desde que se entregaron las obras de dicho nudo vial al uso público tiene la naturaleza de bien nacional de uso público.
En este sentido es preciso destacar el principio que fluye de lo preceptuado en el artículo 135 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, esto es, que una vez recibidos los trabajos de urbanización por la autoridad competente se considerarán, por este solo hecho, incorporadas al dominio nacional de uso público todas las calles, avenidas, plazas y espacios públicos en general, que existieren en la nueva zona urbanizada. 
Dicho criterio puede aplicarse a la situación en examen, en que el Estado, a través del Ministerio de Obras Públicas, ha ejecutado obras de infraestructura -redes viales, puentes, áreas verdes, etc.- que, conforme al inciso cuarto del artículo 116 de la nombrada Ley General, no requieren permiso ni recepción municipal, las que luego de ser recibidas y puestas en explotación por la mencionada Secretaría de Estado, esto es, destinadas al uso común en calidad de vías espacios públicos, adquieren por esa sola circunstancia la calidad de bienes nacionales de uso público. Corrobora lo anterior lo previsto en el artículo 589, inciso segundo del Código Civil, según cuyo tenor los bienes de propiedad del Estado, que a la vez revistan la condición, entre otras, de calles, plazas, puentes o caminos, son bienes nacionales de uso público. Por lo tanto, en este caso, la afectación se origina en la propia ley, esto es, en la disposición singularizada del Código Civil y, consecuentemente, carece de aplicación la regla general en materia de afectación de bienes inmuebles fiscales al uso público, contemplada en el artículo 64 del Decreto Ley N° 1.939, de 1977, que exige para ello la dictación de un decreto del Ministerio de Bienes Nacionales.
En el caso en estudio, se trata, como se ha dicho, de obras materiales de infraestructura ejecutadas por el Estado sobre terrenos de propiedad fiscal, para satisfacer y mejorar las condiciones de equipamiento comunitario, obras que una vez efectuadas, en ningún caso adquieren el carácter de fiscales. En efecto, lo que ha ocurrido en el nudo vial Puente Centenario de la comuna de Vitacura, es que los terrenos fiscales en los que se construyó ; esa obra han transformado su naturaleza jurídica, por aplicación, como se ha expresado, del principio que se desprende de lo estatuido en el artículo 135 de la citada Ley de Urbanismo y Construcciones y por la afectación derivada de lo establecido en la norma citada del Código Civil, pasando a ser bienes nacionales de uso público, a partir del término de su ejecución, circunstancia esta última, cuyo control compete al propio Ministerio de Obras Públicas. Siendo ello así, su administración corresponde a la Municipalidad respectiva, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 5°, letra c) de Ley N° 18.695, que contempla como una de las atribuciones esenciales de los Municipios, la de administrar los bienes municipales y nacionales de uso público, incluido su subsuelo, existentes en la comuna. 
En cuanto a la circunstancia que el aludido nudo vial haya sido construido en terrenos inscritos previamente a favor del Fisco -a fojas 3.631, N° 3.921 del Registro de Propiedad del Conservador de Bienes Raíces de Santiago, de 1965- es del caso precisar que dicha inscripción no tiene el alcance de impedir que dichos bienes adquieran la naturaleza jurídica de bienes nacionales de uso público -que poseen en la actualidad- al tenor del mencionado principio que se deduce del artículo 135 de la Ley General referida y por la afectación legal directa, esto es, la alteración o mudanza de la condición de inmuebles fiscales a la de bienes nacionales de uso público, cuyo fundamento se encuentra en la aludida norma del Código Civil.
Con todo, es menester agregar que en lo que se refiere a la administración de tales bienes, atendidas las características especiales de la obra vial en cuestión, esto es, Puente Centenario y nudo vial ubicado en la Circunvalación Américo Vespucio, resulta necesario tener presente que tanto la Dirección de Vialidad como la Municipalidad de Vitacura poseen competencias específicas sobre la citada vía urbana. 
Ello, atendido que mediante Decreto Supremo N° 68, de 1993, del Ministerio de Obras Públicas -conforme a lo preceptuado en el artículo 24 del DFL. N° 850, de 1997- se declararon caminos públicos, entre otras, la Ruta 70, Anillo de Circunvalación Américo Vespucio, en toda su extensión.
En otros términos, atendido que la obra vial Puente Centenario se construye sobre la ruta Circunvalación Américo Vespucio y dentro del radio urbano, se trata de un camino público declarado como tal mediante decreto supremo, correspondiendo a la Municipalidad de Vitacura, en lo que aquí interesa, seguir ejerciendo las atribuciones que la ley le reconoce en calidad de administrador de los bienes nacionales de uso público relacionadas con el cuidado del aseo y ornato de la comuna y con la instalación y mantención de la señalización de tránsito en zonas urbanas -incluyendo la de modificar, agregar o eliminar señales de tránsito en dichas zonas- las que no pueden verse alteradas por el hecho que una vía urbana haya sido declarada camino público por decreto supremo.( Aplica criterio contenido en los Dictámenes N°s. 29.852, de 1999 y 5.207, de 2001, entre otros). 
En relación a lo manifestado por la Municipalidad de Santiago, en cuanto a agregar antecedentes relativos a un acuerdo entre la Municipalidad de Las Condes o Vitacura, el Instituto Nacional y el Ministerio de Obras Públicas, en virtud del cual parte de los terrenos en cuestión se entregaron para la construcción del referido nudo vial a cambio de que el Ministerio de Obras Públicas construyera para ese establecimiento el complejo deportivo actual, es preciso señalar que requerido informe al Ministerio de Obras Públicas, dicha Secretaría de Estado ha informado que no registra la existencia del convenio tripartito que se invoca en la especie y que la referencia que formula al respecto la Municipalidad de Santiago, tiene como único respaldo la mera aseveración que sobre la materia hace la Municipalidad de Vitacura, al emitir el informe previo a la emisión del Dictamen N°14.740, de 1999, como lo reconoce, expresamente, en su presentación el Municipio de Santiago.
En consecuencia, en mérito de lo expuesto, cabe reconsiderar parcialmente el Dictamen N° 14.740, de 1999, estableciendo, en definitiva, que el área destinada a la construcción de la Segunda Etapa de Extensión del Complejo Deportivo del Instituto Nacional José Miguel Carrera, es un terreno de propiedad fiscal y debe ser entregado al Ministerio de Educación, para que bajo la administración de la Municipalidad de Santiago, se lleven a cabo las obras correspondientes. En cambio, el sector en que se ha levantado el nudo vial Puente Centenario es un bien nacional de uso público y su administración compete a la Municipalidad de Vitacura, de acuerdo con Ley N° 18.695.
Por consiguiente, en cuanto al emplazamiento del busto dedicado a Monseñor Escrivá de Balaguer, en la medida que se ubique en el área correspondiente al nudo vial señalado, corresponde al Municipio de Vitacura decidir sobre su destino final; en caso contrario, la alteración o conservación de su actual lugar de emplazamiento deberá ser materia de acuerdo entre ese Municipio y el Ministerio de Educación, sin perjuicio de coordinar dicha acción con la Municipalidad de Santiago, en calidad de administrador del citado establecimiento educacional.
En cuanto a la solicitud de la Dirección de Educación de la Municipalidad de Santiago, para que el Municipio de Vitacura mantenga la administración del área verde correspondiente al terreno fiscal en cuestión, donado al Ministerio de Educación y destinado al Instituto Nacional, cabe señalar que, si bien, en principio, las Municipalidades sólo se encuentran facultadas para administrar los bienes municipales y bienes nacionales de uso público ubicados en su territorio comunal, y no los bienes fiscales, cabe señalar que, atendidas las singulares características del terreno, esto es, un área verde que accede naturalmente a las vías urbanas administradas por ese Municipio, como asimismo, las perniciosas consecuencias que pudieren derivarse de una falta de mantención permanente, no existe inconveniente para que ese Municipio conserve la administración de tales bienes, con la sola limitación de que ésta no pueda afectar la naturaleza jurídica de ese bien fiscal, ni la asignación en favor del Instituto Nacional, por lo que, en caso de asumirla, se sugiere suscribir un convenio con los agentes públicos involucrados, que delimite claramente los derechos y obligaciones que surjan del ejercicio de la misma. 
Finalmente, cabe reiterar lo expresado en el Dictamen N° 14.740, de 1999, en cuanto a que el cumplimiento de la obligación modal derivada de la donación de los terrenos sobre los que se ha construido el Complejo Deportivo destinado al Instituto Nacional, así como el nudo vial Puente Centenario, constituye un asunto litigioso respecto del cual esta Entidad Fiscalizadora carece de competencia para pronunciarse, atendido lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 6° de Ley N° 10.336.