Dictamen N° 48318

Texto del dictamen

N° 48.318 Fecha: 21-XII-2001

Los dirigentes de las Juntas de Vecinos Alborada 2001 y Villa Pedro Lagos, de Peñalolén, señores P. S. y H. G., respectivamente, se han dirigido a esta Contraloría General, reclamando en contra del cierre con rejas autorizado por la Municipalidad de Peñalolen, en el sector de Villa Naciones Unidas, que comprende el perímetro de Avenida José Arrieta, por el norte, Diego Rojas, por el oriente, calles 134, 19 - A y 133, por el sur e Ictinos, por el poniente.

Exponen, en síntesis, que el cierre perimetral autorizado por la municipalidad ha dejado comprendido en su interior, calles, pasajes y espacios públicos que revisten el carácter de bienes nacionales de uso público y que, según el plano regulador comunal respectivo, están destinados a áreas verdes, plazas y parques, de modo que con ello se afecta la naturaleza de bienes de dominio público y la garantía constitucional de libre tránsito contemplada en el numeral séptimo letra a) del artículo 19 de la Constitución Política.

Agregan que la situación descrita perjudica alrededor de 2.000 habitantes que viven en el sector sur de la Villa Naciones Unidas, que se ven impedidos de transitar libremente por la calle A-19 que accede a la Avenida José Arrieta, sin perjuicio de tener presente que dentro del cierre han quedado comprendidos grifos de agua, que en caso de siniestro impedirían la acción efectiva del Cuerpo de Bomberos.

Requerido informe a la Municipalidad respectiva, mediante oficio N° 1.300/22, de 2001, ha señalado que efectivamente otorgó a la Asociación de Propietarios Villa Naciones Unidas Sector 7-A y 7-B, un permiso de uso respecto de un terreno con destino de área verde, cuya finalidad fue permitir que vecinos pertenecientes a la copropiedad allí existente pudieran materializar un proyecto financiado por el Fosis, destinado a otorgarles mejores condiciones de seguridad.

Agrega el municipio que los vecinos se han comprometido a ejecutar el área verde a su costo y mantenerla abierta a todos los habitantes de la comuna. Señala que el permiso se ajusta a la legalidad y a las conclusiones del dictamen N° 49.696, de 2000, de esta Entidad de Control, precisando finalmente que, ante la oposición al proyecto en cuestión, modificó la resolución que otorgaba el permiso original, logrando el acuerdo entre las partes, por todo lo cual su proceder se ha ajustado a derecho.

Sobre el particular, es necesario tener presente lo dispuesto en el artículo 19, N° 7°, letra a) de la Constitución Política, en cuanto asegura el derecho a la libertad y a la seguridad individual. En consecuencia, "toda persona tiene derecho a residir y permanecer en cualquier lugar de la República, trasladarse de uno a otro y entrar y salir de su territorio, a condición de que se guarden las normas establecidas en la ley y salvo siempre el perjuicio de terceros".

Por otra parte, el artículo 5°, letra c) de la Ley N° 18.695, establece -en lo que interesa- que para el cumplimiento de sus funciones las municipalidades tendrán, entre otras atribuciones esenciales, "la de administrar los bienes municipales y nacionales de uso público, incluido su subsuelo, existentes en la comuna".

Seguidamente, el artículo 4°, letra j) de la citada Ley dispone que las municipalidades, en el ámbito de su territorio, podrán desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas con el apoyo y fomento de medidas de prevención en materia de seguridad ciudadana y colaborar en su implementación, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 90 de la Constitución Política.

Definido el marco jurídico en que pueden actuar las municipalidades -como Órganos Públicos con competencia en materia de prevención de la seguridad ciudadana-, cabe señalar que éstas se encuentran facultadas para autorizar el cierre de una calle o pasaje en calidad de administradoras de los bienes nacionales de uso público. Sin embargo, ello se puede realizar armonizando los valores e intereses en juego -tales como el de libertad de desplazamiento de todas las personas, contenido en el artículo 19, N° 7°, letra a) de la Constitución Política y la naturaleza de los bienes nacionales de uso público, que permite su uso por todos los habitantes de la República- con las potestades de los Órganos Públicos, en particular, los municipios, para que, en función de la necesidad manifiesta de dar protección a la población, puedan adoptar medidas de prevención en materia de seguridad ciudadana, en términos racionales, siempre que se justifique y no importe una discriminación arbitraria ni se afecten los derechos en su esencia.

En ese contexto, la reciente jurisprudencia de esta Contraloría General estableció, mediante el dictamen N° 11.421, de 2000, que las municipalidades del país se encuentran habilitadas para adoptar medidas de prevención, como es el autorizar el cierre de un pasaje público, por razones de seguridad ciudadana debidamente ponderadas, fundadas en estudios técnicos y en armonía con la naturaleza jurídica de bienes nacionales de uso público, sin afectar gravemente los derechos constitucionales de los ciudadanos.

Del mismo modo, mediante los dictámenes N°s 38.149 y 23.325 de 2001 -que complementan el dictamen 11.421, de 2000- se precisó que la atribución de las municipalidades para autorizar el cierre de pasajes y calles puede ejercerse en la medida que tales vías tengan una sola entrada o salida o se trate de pasajes peatonales, excepto cuando estas calles o pasajes converjan en una avenida o calle principales y siempre que ello no implique un detrimento importante al uso común de dichos bienes, ni se afecten gravemente los derechos constitucionales involucrados, respetando, asimismo, el principio de racionalidad.

Por último, en virtud del dictamen N° 49.696, de 2000, esta Contraloría General concluyó que es posible comprender dentro de un cierro, una plaza o área verde, admitiendo que dicho espacio constituye un bien nacional de uso público de especiales características, toda vez que su finalidad es servir como área de esparcimiento y de recreación, siempre que ello no signifique una desviación de tal destino y que la comunidad pueda continuar dándole ese uso sin restricciones significativas, lo que, además, debe ser analizado por el Municipio a la luz de los valores superiores en juego.

En este contexto, si bien la autoridad municipal puede autorizar el cierre de calles, pasajes y áreas verdes, en función del resguardo o prevención de la seguridad ciudadana -lo que va directamente en beneficio de determinados vecinos- debe resguardar que esos bienes sigan manteniendo el carácter de nacionales de uso público, de modo que no se restrinja injustificadamente su uso y goce.

En la especie, se observa que mediante decreto N° 1300/181, de 2001, la Municipalidad de Peñalolen otorgó un permiso de carácter precario y de plazo indefinido, a la Asociación de Propietarios Villa Naciones Unidas, sector 7-A y 7-B, para el uso de un terreno destinado a área verde, ubicado en dicha villa. En virtud del mismo, los titulares podrán instalar en el terreno afecto un cierro transparente –rejas- ­para lo cual deberán adoptar todas las medidas que sean necesarias a fin de conservar su destino de bien nacional de uso público, garantizando el acceso a todos los habitantes de la comuna.

Es menester consignar que el permiso señalado se fundó en la Ordenanza Municipal, N° 15, de 1998, modificada por la ordenanza N° 19, de 1999, la que, en lo que interesa, permite el cierre de calles y pasajes abiertos que tengan acceso por dos vías públicas, siempre que cumplan los siguientes requisitos: 1) que la calle o pasaje no sea usada habitualmente para acceder o evacuar otras calles, pasajes o conjuntos habitacionales y 2) que deba tener el uso interno de una población, villa o conjunto habitacional.

Consta, igualmente, que al interior del cierre se comprenden áreas verdes que separan los edificios y, asimismo, que se cierran calles abiertas, esto es, que conducen de un espacio público a otro, lo cual si bien se ajusta a la ordenanza aludida, vulnera la jurisprudencia administrativa, que ha permitido el cierre de calles bajo las limitaciones descritas en los párrafos precedentes.

Por otra parte, es dable advertir que el cierre instalado en la calle José Arrieta impide el normal tránsito de la calle 19-A -que accede a una arteria principal como es la Avenida José Arrieta, restringiendo el libre tránsito de los habitantes de las poblaciones ubicadas al sur de la Villa Naciones Unidas. A la vez, en su vértice nor-oriente deja en su interior la diagonal destinada a tránsito vehicular que une la Avenida José Arrieta y calle Diego Rojas y un espacio destinado a estacionamiento vehicular.

De igual modo, en el sector nor-oriente del cierre perimetral, esto es, en el cruce de la Avenida José Arrieta y la calle Diego Rojas, se encuentra un grifo de agua, de modo que, en esas condiciones, un siniestro al interior de la Villa Naciones Unidas o en las casas vecinas, dificultaría el acceso del Cuerpo de Bomberos, lo que podría irrogar daños irreparables tanto para los sectores vecinos excluidos del cierre como a los propios habitantes del condominio, afectándose de este modo la propia seguridad de la comunidad.

Asimismo, la circunstancia que en virtud de la ordenanza municipal N° 15, de 1 ° de junio de 1998, se autorice a los titulares de un permiso de cierre de calle o pasaje, la posibilidad de mantener cerradas las puertas de acceso vehicular y peatonal durante las 24 horas del día, permitiendo el acceso únicamente de sus residentes, no se aviene con la naturaleza de dominio público de tales bienes, ya que ello importaría el cierre de un extenso espacio de un modo excesivo y no ajustado a derecho, según los criterios antes reseñados.

En consecuencia, considerando el marco jurídico que regula los cierres de calles y pasajes y, excepcionalmente, de áreas verdes, cabe concluir que teniendo presente la dimensión del cierre perimetral en análisis y el hecho que con ello se afecta el libre tránsito de los ciudadanos por la calle 19-A, quedando comprendidas importantes áreas verdes en su interior, procede que la Municipalidad adopte las medidas que correspondan en derecho a fin de que el cierre se realice en forma de no perjudicar el uso de tales espacios por parte de los habitantes de la comunidad en general, permitiendo, igualmente, el acceso de la acción eventual de los organismos encargados de la seguridad, incluido el Cuerpo de Bomberos.