Dictamen N° 5207

Texto del dictamen

N° 5.207 Fecha: 12-II-2001
Se ha solicitado se emita un pronunciamiento en orden a establecer la competencia para modificar, eliminar o agregar señales de tránsito en áreas no urbanas, como asimismo, la manera en que el Municipio debe determinar dichas áreas para los efectos de lo dispuesto en el artículo 2° de Ley N° 18.290, Ley de Tránsito.
Mediante oficio el recurrente agrega que le corresponde a la Municipalidad determinar y señalizar los límites del área geográfica urbana y el instrumento jurídico que materialice dicha determinación, puede ser una resolución municipal, no siendo necesario que la delimitación coincida con las fijadas por otros cuerpos legales. Asimismo, señala que le corresponde al Ministerio de Obras Públicas la instalación y señalización del tránsito en las vías sujetas a su cuidado, esto es, en los caminos públicos, entendiendo que además el Municipio respectivo debiera planear y regular el sistema de tránsito en dichas vías. 
Por su parte, el Ministerio de Obras Públicas, ha manifestado que la instalación y mantención de la señalización de tránsito en las zonas urbanas corresponderá a las Municipalidades. La misma obligación tendrá la Dirección de Vialidad respecto de las vías sujetas a su cuidado, esto es, de los caminos públicos.
Al respecto cabe señalar que, de acuerdo a lo establecido en el artículo 5°, letra c) de Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, es atribución de los Municipios administrar los bienes municipales y nacionales de uso público, incluido su subsuelo, existentes en la comuna salvo que, en atención a su naturaleza o fines y de conformidad a la ley, la administración de estos últimos corresponda a otros órganos de la Administración del Estado.
Por su parte, el inciso 1° del artículo 18 del DFL. N° 850, de 1997, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado de Ley N° 15.840 y del DFL. N° 206, de 1960, señala que le corresponderá a la Dirección de Vialidad la realización del estudio, proyección, construcción, mejoramiento, defensa, reparación, conservación y señalización de los caminos, puentes rurales y sus obras complementarias que se ejecuten con fondos fiscales o aportes del Estado y que no correspondan a otros servicios de la Dirección General de Obras Públicas. Agrega, en su inciso 6° , que también tendrá a su cargo la construcción de los caminos dentro de los radios urbanos cuando se trate de calles o avenidas que unan caminos públicos declarados como tales por decreto supremo. 
A su vez, el artículo 24 del mismo cuerpo legal, señala que “ ;son caminos públicos las vías de comunicación terrestre destinadas al libre tránsito, situados fuera de los límites urbanos de una población y cuyas fajas son bienes nacionales de uso público. Se considerarán, también, caminos públicos, para los efectos de esta ley, las calles o avenidas que unan caminos públicos, declarados como tales por decreto supremo, y las vías señaladas como caminos públicos en los planos oficiales de los terrenos transferidos por el Estado a particulares, incluidos los concedidos a indígenas.”
Pues bien, de la interpretación armónica de las normas citadas y de acuerdo, además, con lo manifestado en los Dictámenes N° s. 13.024, de 1987, 39.048, de 1988 y 29.852, de 1999, entre otros, cabe distinguir entre caminos públicos propiamente tales, es decir aquéllos situados fuera de los límites urbanos de una comuna, y caminos públicos declarados como tales por decreto supremo, que no son sino calles o avenidas situadas dentro de los límites urbanos, que unen caminos públicos propiamente tales y que, para estos efectos especiales, se les asimila a los primeros mediante un acto formal.
Ahora bien, cabe tener presente que esta Contraloría General, en el Dictamen N° 29.852, de 1999, refiriéndose a las normas que entregaron la administración de los espacios declarados caminos públicos a la Dirección de Vialidad, como es el caso de las calles o avenidas que unen caminos públicos, -lo que importa una excepción a la regla general que otorga a las Municipalidades, privativamente, la facultad de administrar los bienes municipales y los nacionales de uso público existentes en la comuna- sostuvo, en síntesis, que ello significa que esa entidad debiera asumir las funciones inherentes a toda administración de un bien nacional de uso público y de aquéllas que, en forma específica, les asigna la ley, entre otras, las facultades de construir, mantener, reparar y conservar los caminos públicos, a excepción del ejercicio de esas facultades relacionadas con la construcción y conservación de aceras y soleras de tales caminos, las que han sido encomendadas, expresamente por ley, a los Servicios Regionales y Metropolitano de Vivienda y Urbanización o a la Municipalidad de Santiago, según sea la comuna en que se encuentren. 
Aclara ese pronunciamiento que el concepto de conservación de caminos públicos, de acuerdo con esta normativa, está referido a la ejecución de las obras necesarias para la preservación de la infraestructura vial, concluyendo que las facultades municipales relacionadas con el cuidado del aseo y ornato de la comuna o con la instalación y mantención de la señalización del tránsito en las zonas urbanas, no pueden verse alteradas por el hecho que una vía urbana haya sido declarada como camino público por decreto supremo, toda vez que, como se ha expresado, la referida declaración sólo tiene efectos para la aplicación de las normas especiales que regulan dichas rutas.
De este modo, cabe manifestar entonces, respecto a la primera consulta, que las Municipalidades son competentes para modificar, eliminar o agregar señales de tránsito en las zonas urbanas y en los caminos públicos ubicados en dichas zonas, declarados como tales por decreto supremo, en tanto que la Dirección de Vialidad ejerce dicha competencia sobre los caminos públicos propiamente tales, según la distinción antes efectuada.
Finalmente, debe tenerse presente que de acuerdo con lo dispuesto en los artículo 2° y 5°, inciso segundo de Ley N° 18.575, que aprueba la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración, los organismos que forman parte de la Administración del Estado, como es el caso de las Municipalidades y de la Dirección de Vialidad, deben someter su acción al ordenamiento jurídico, actuar dentro de su competencia con estricto apego a las atribuciones que se les han conferido y, además, cumplir sus cometidos coordinadamente, propendiendo a la unidad de acción y evitando la duplicidad e interferencia de funciones, principios que se deberán tener en cuenta en la situación que se analiza. (Aplica criterio contenido en el Dictamen N° 29.852, de 1999).
En otro orden de ideas, cabe señalar que el artículo 2° de Ley N° 18.290, que aprueba la Ley de Tránsito, establece que es zona urbana el área geográfica cuyos límites, para los efectos de esa ley, deben estar determinados y señalizados por las Municipalidades.
Por su parte, el artículo 3°, letra d) de Ley N° 18.695, establece que le corresponderá a los Municipios, en el ámbito de su territorio, la función privativa de aplicar las disposiciones sobre transporte y tránsito públicos, en la forma que determinen las leyes y las normas técnicas de carácter general que dicte el ministerio respectivo.
A su vez, el artículo 5° del DFL. N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, que aprobó la Ley General de Urbanismo y Construcciones, establece que “a las Municipalidades corresponderá aplicar esta Ley, la Ordenanza General, las Normas Técnicas y demás Reglamentos, en sus acciones administrativas relacionadas con la planificación urbana, urbanización y construcción, y a través de las acciones de los Servicios de utilidad pública respectivos, debiendo velar, en todo caso, por el cumplimiento de sus disposiciones”.
El artículo 27 del mismo texto legal, señala que “se entenderá por Planificación Urbana, para los efectos de la presente Ley, el proceso que se efectúa para orientar y regular el desarrollo de los centros urbanos en función de una política nacional, regional y comunal de desarrollo socio-económico”. 
Por último, el artículo 52 de la normativa citada, previene que “se entenderá por límite urbano, para los efectos de la presente Ley y de la Ley Orgánica de Municipalidades, la línea imaginaria que delimita las áreas urbanas y de extensión urbana que conforman los centros poblados, diferenciándolos del resto del área comunal”, indicando -en los artículos 53 y 54- el procedimiento que se debe seguir para la fijación de tales limites urbanos.
De la interpretación conjunta de las normas legales antes citadas, es del caso colegir que si bien es cierto que el artículo 2° de Ley N° 18.290, le otorga a las entidades edilicias la facultad para la fijación de las zonas urbanas, también es cierto que por mandato de su propia ley orgánica constitucional y de la Ley General de Urbanismo y Construcción, los límites urbanos señalados en los Planes Reguladores o los límites fijados en conformidad al artículo 53 de este último cuerpo legal, le son vinculantes, por lo cual, al momento de cumplir con el mandato establecido en la Ley de Tránsito, no pueden sustraerse del ordenamiento jurídico que las regula, razón por la cual, sólo cabe concluir que dicha fijación debe coincidir con los límites urbanos fijados en conformidad a los artículo 53 y 54 de la Ley General de Urbanismo y Construcción.
Precisado lo anterior, cabe señalar, en último término, que el instrumento jurídico válido para la fijación del límite urbano para los efectos de la Ley de Tránsito, de acuerdo a lo establecido en el inciso segundo del artículo 12 de Ley N° 18.695, es una ordenanza municipal, toda vez que ella es una norma general y obligatoria, aplicable a la comunidad.
En consecuencia, esta Contraloría General cumple con manifestar que le corresponderá a las Municipalidades modificar, eliminar o agregar señales de tránsito en las zonas urbanas, incluyendo a los caminos públicos declarados como tales por decreto supremo ubicados en ellas y a la Dirección de Vialidad igual competencia respecto de los caminos públicos propiamente tales, debiendo fijar las entidades edilicias, mediante una ordenanza y con sujeción a las normas contenidas en la Ley General de Urbanismo y Construcción, las zonas urbanas para los efectos de lo dispuesto en Ley N° 18.290.