Dictamen N° 33551

Texto del dictamen

N° 33.551  Fecha: 31-VIII-2000

Se solicita la reconsideración del dictamen N° 20.126, de 2000, en el cual se concluyó que las Municipalidades de Rancagua, Machalí, Requinoa y El Olivar carecen de facultades para cobrar derechos municipales por la extracción de áridos del bien nacional de uso público río Cachapoal destinados a la construcción de una obra pública, conforme lo establecido en el artículo 98° del decreto con fuerza de ley N° 850, de 1997, del Ministerio de Obras Públicas.

Se fundamenta la petición en la circunstancia de que en el dictamen reclamado no se ha desvirtuado la interpretación realizada por el Tribunal Constitucional en sentencia de 29 de febrero de 1988, ni se ha señalado de qué forma la enajenación de áridos puede encontrarse amparada por una norma legal simple, al tenor del artículo 60°, N° 1, de la Constitución Política; que conforme la disposición quinta transitoria de la Carta de 1980, al dictarse la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades y sus posteriores modificaciones, fueron derogadas las disposiciones del decreto ley N° 3063 referidas al cobro de derechos por extracción de áridos y las exenciones respecto de dicho cobro, esto es, la del artículo 98°; que de lo dispuesto en el artículo 60°, N° 10, de la Ley Suprema se desprende que no quedan sometidas al dominio de la ley común la enajenación, arrendamiento o concesión de bienes administrados por las Municipalidades, entre ellos, los bienes nacionales de uso público; que estos bienes quedan sometidos al dominio de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, conforme a los artículos 107° y 60°, N° 1, de la Carta Política, habiéndolo declarado así el Tribunal Constitucional en la sentencia citada; que el hecho de que la Ordenanza Conjunta haga alusión al artículo 98° no puede servir de fundamento, en ningún caso, para argüir que tal artículo se encuentra vigente; que lo que se ha producido es la incompatibilidad entre el texto de la ley 18.695 con el articulo 98° del DFL. 850 y con el decreto ley 3063; que la extracción de áridos se encuentra plenamente regida por la Ley Orgánica de Municipalidades sin que pueda la ley común, el decreto ley 3063 y el DFL. 850 regir en caso alguno dichos bienes; y concluye manifestando que corresponde modificar el dictamen N° 20126, en el sentido de declarar que el referido artículo 98° se encuentra derogado, expresa o tácitamente, y que los artículos 40°, 41° y 42° del decreto ley 3063 no pueden aplicarse a la extracción de áridos atendida la vigencia de la ley 18.695.

Sobre el particular, corresponde referirse en primer término a la argumentación aducida en el sentido de que el cobro de los derechos municipales por extracción de áridos y la exención prevista en el aludido articulo 98° del DFL. 850 son materias propias de una Ley Orgánica Constitucional y no de una ley común, afirmación que, según el ocurrente, deriva del artículo 60°, N° 10, de la Carta Fundamental, conforme a cuyo precepto sólo la enajenación, arrendamiento y concesión de bienes de las municipalidades se sujetan a la ley común, y por ende la enajenación, arrendamiento y concesión de otros bienes administrados por las Municipalidades, entre ellos los bienes nacionales de uso público, se rigen por una Ley Orgánica Constitucional. Señala que esta interpretación no es antojadiza dado que así lo ha declarado el Tribunal Constitucional, en sentencia de 29 de febrero de 1988, considerandos 3° y 4° a 8°.

Al respecto, cumple señalar que la Ley Suprema, en el artículo 60°, establece que "Sólo son materias de ley", N° "20. Toda otra norma de carácter general y obligatoria que estatuya las bases esenciales de un ordenamiento jurídico.". Conforme a este concepto amplio, aquí se comprende todo ordenamiento que constituya un conjunto sistemático de normas referentes a cualquier materia o asunto no comprendido en los restantes rubros de reserva legal. Por tanto, todo conjunto de normas generales, permanentes, y obligatorias que fije las bases de un asunto jurídicamente regulable queda comprendido en la esfera legislativa.

Pues bien, la Ley de Rentas Municipales, contenida en el decreto ley 3.063, de 1979, cuyo texto refundido y sistematizado fue fijado por decreto N° 2.385, de 1996, del Ministerio del Interior, constituye evidentemente el ordenamiento sistemático de las normas atinentes a los ingresos o rentas municipales, y es una ley ordinaria o común conforme a lo previsto en el citado precepto de la Carta Política. Cabe consignar que el articulo 41°, N° 3, de dicha ley, se refiere precisamente al cobro de derechos por la extracción de arena, ripio y otros materiales de bienes nacionales de uso público. Desde luego, la excepción a dicha norma consagrada en el artículo 98° del DFL. 850, también constituye una ley ordinaria o común.

En consecuencia, de conformidad con el artículo 60°, N° 20 de la Constitución Política, que determina el concepto general sobre leyes ordinarias, dentro de dicha categoría se integran la Ley de Rentas Municipales, decreto ley 3063, de 1979, y la excepción que a las normas de ésta estatuye el artículo 98° del DFL. 850, de 1997, de Obras Públicas.

Corrobora la posición expuesta, en cuanto a que la materia en cuestión se encuentra regulada por leyes ordinarias, la interpretación armónica y concordante del artículo 5°, letras c) y e), de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. La primera norma establece, entre las atribuciones esenciales de los municipios, en la parte que interesa, la de administrar los bienes nacionales de uso público, incluido su subsuelo, existentes en la comuna, salvo que, en atención a su naturaleza o fines y de conformidad a la ley, la administración de éstos corresponda a otros órganos de la Administración del Estado. La segunda estatuye, como atribución esencial, la de establecer derechos por los servicios que presten y por los permisos y concesiones que otorguen.

De seguirse la tesis de la ocurrente, sólo una ley orgánica constitucional podría establecer normas sobre la enajenación, arrendamiento y concesión de los bienes nacionales de uso público administrados por las municipalidades. En primer término, debe aclararse que los bienes nacionales de uso público no pueden enajenarse en tanto conserven su calidad de tales, dado que están fuera del comercio humano. De los artículos 1105, 1464, N° 1, 1810 y 2498 del Código Civil se desprende, inequívocamente, tal calidad. En cuanto al arrendamiento y concesión de bienes nacionales de uso público ubicados en el territorio de una comuna, corresponde precisar que si su administración corresponde a otros organismos del Estado distintos de los municipios, por lo general es una ley común la que los rige. Así, por ejemplo, las concesiones de playas y los permisos y autorizaciones en ellas son otorgadas por el Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Marina, o por la Dirección del Litoral y de Marina Mercante, que tienen la tuición sobre dichos bienes conforme al decreto con fuerza de ley N° 340, de 1960; los caminos públicos urbanos, esto es las vías urbanas que han sido declaradas caminos públicos por decreto supremo, se hallan bajo la tuición de la Dirección de Vialidad, conforme a los artículos 18° y 41° del DFL. N° 850, de 1997, de Obras Públicas. No se advierte asidero jurídico para sostener que exista un régimen distinto de ordenamiento legal, esto es mediante leyes orgánicas constitucionales, respecto de los bienes nacionales de uso público que administran los municipios.

Luego, es a través de leyes ordinarias o comunes que se regula, en términos generales, la administración de los bienes nacionales de uso público, ya sea que su administración le corresponda a los municipios o a otros servicios públicos. Ello encuentra su fundamento, como se ha dicho, en el artículo 60°, N° 20, de la Carta de 1980.

Frente al postulado de que tanto las disposiciones pertinentes de los artículos 40° y 41° decreto ley 3063, de 1979, como la del artículo 98° del DFL. 850, de 1997, de Obras Públicas, estarían derogadas conforme al precepto quinto transitorio de la Ley Suprema que dispone, en lo que interesa, que "se entenderá que las leyes actualmente en vigor sobre materias que conforme a esta Constitución deben ser objeto de leyes orgánicas constitucionales..., cumplen estos requisitos y seguirán aplicándose en lo que no sean contrarias a la Constitución, mientras no se dicten los correspondientes cuerpos legales " y de que el artículo 107°, inciso quinto, de la Carta de 1980, establece, en lo atinente al problema en estudio, "Una ley orgánica constitucional determinará las funciones y atribuciones de las municipalidades" y que por lo tanto al dictarse la ley 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, la extracción de áridos de los bienes nacionales de uso público quedó regulada exclusivamente por dicha ley que no contempla excepción alguna respecto de tal actividad, corresponde señalar que el planteamiento anotado carece de fundamento en derecho. En efecto, si, como se ha visto, conforme al artículo 60°, N° 20, de la Constitución, las leyes que rigen el arrendamiento o concesión de bienes nacionales de uso público, son leyes ordinarias, no se advierte en qué forma la indicada disposición quinta transitoria podría abrogar aquella norma constitucional permanente, y dejar así sin efecto, en todo o en parte, las leyes contenidas en los citados decreto ley N° 3063 y decreto con fuerza de ley N° 850.

Indica el peticionario que su "interpretación no es antojadiza ...." dado que así lo ha declarado reiteradamente el Tribunal Constitucional, entre otras, en sentencia del 29 de febrero de 1988, considerandos " 3° y 4° a 8°", lo que apoya su parecer en cuanto a que una ley orgánica constitucional debe regir todo lo referente a la extracción de áridos y, desde luego, el cobro de derechos por ello y sus exenciones, afirmación totalmente inexacta si se toma en cuenta que los considerandos 3° y 4° establecen que los artículos 28, 29, 30, 5°, letra g), 53, letra h), 55 letras e) y j), y 78 letra e) del proyecto de ley orgánica constitucional de municipalidades que fue sometido al Tribunal Constitucional versan sobre materias de ley ordinaria o común ya que contienen "normas relativas a la enajenación, arrendamiento o concesión de bienes de las municipalidades que el Constituyente ha reservado al dominio de la ley común, por mandato especial del artículo 60, N° 10, de la Constitución. Así, por lo demás lo ha resuelto anteriormente este Tribunal, por sentencias de 8 de julio de 1986 y 29 de enero de 1988": O sea, lo único que se asevera en esta parte es que las leyes referidas a los bienes de los municipios son leyes comunes.

En lo atinente al considerando 5°, en él se afirma que la autorización para expropiar y la declaración de utilidad pública que el artículo 27°, inciso segundo, del proyecto establece "respecto de los bienes raíces necesarios para que las municipalidades den cumplimiento a las normas del plan regulador comunal, deben contenerse en una ley común, general o especial, de conformidad con el artículo 19, N° 24, inciso tercero, de la Carta Fundamental.". En el considerando 6°, a su vez, se establece que el artículo 48°, inciso segundo, que determina aquellas comunas en que la designación del alcalde corresponderá al Presidente de la República, es una norma que pertenece al dominio de la ley ordinaria o común. En el considerando 7° se previene que el artículo 4° transitorio que legisla sobre la forma en que se resolverán "las cuestiones de competencia que se susciten entre municipalidades, mientras se dicta la ley a que se refiere el artículo 115 de la Carta Fundamental, también reviste el carácter de una disposición propia de ley ordinaria .... .".

Por último, el considerando 8° establece: "Que a las normas de interpretación empleadas en los considerandos anteriores para resolver el problema en estudio, frecuente en otras leyes dada la complejidad del tema, hay que recurrir con prudencia, porque, en manera alguna, deben llevarnos a extender el ámbito de las leyes orgánicas constitucionales más allá de lo necesario y permitido por la Constitución, ya que el hacerlo privaría a nuestro sistema legal de una equilibrada y conveniente flexibilidad, dado el alto quórum que exige esa clase de leyes para su aprobación, modificación o derogación. Por otra parte, en cada caso en particular, debe buscarse la interpretación que mejor concilie una estricta interpretación del texto constitucional con una normativa legal sistemática, coherente y ordenada que facilite su comprensión y aplicación;".

En resumen, en parte alguna la sentencia referida establece o permite inferir que las normas referentes a la enajenación, arrendamiento o concesión de los bienes que las Municipalidades administran son propias de una ley orgánica constitucional, dado que los considerandos 3° a 7° precisan diversas materias del proyecto de Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades que son "disposiciones de ley ordinaria", y el considerando 8° justamente se refiere al peligro de la aplicación extensiva de la ley orgánica constitucional, - que constituye la tesis del recurrente con la necesidad de una mayoría parlamentaria especial para su ulterior modificación, lo que podría producir en el ordenamiento jurídico una rigidez abusiva en detrimento de lo previsto en la Carta Política que sólo para casos excepcionales ha previsto la necesidad de dichas mayorías reforzadas. Si bien es cierto que existen materias reservadas a las leyes orgánicas constitucionales también lo es que dichas leyes deben circunscribirse precisamente a tales asuntos, y que, por tanto, sería contrario a la Ley Suprema que la ley orgánica constitucional invadiera materias propias de ley ordinaria.

En consecuencia, no cabe sino reiterar que los derechos municipales por extracción de arena, ripio u otros materiales, de bienes nacionales de uso público, se encuentran establecidos por los artículos 40° y 41° del decreto ley N° 3063, de 1979, sobre rentas municipales, y que el artículo 98° del DFL. 850 prescribe una excepción a dicho cobro, y que ambas leyes son comunes u ordinarias.

En lo que se refiere a la "Ordenanza Municipal de Administración Conjunta de Permisos y Concesiones para la Extracción de Aridos del Río Cachapoal, en las Comunas de Rancagua, Machalí, Requínoa y El Olivar", sancionada por decreto exento N° 911; de la Municipalidad de Rancagua, y publicada en el Diario Oficial el día 10 de julio de 1995, no se percibe motivo para declarar la ilegalidad del artículo 6°, como sugiere esa Autoridad Edilicia, dado que, en lo que interesa en este caso, lo que allí se dispone respecto de la exclusión del pago de los derechos municipales por la extracción de áridos destinados a la construcción de obras públicas, conforme al tantas veces nombrado articulo 98°, se atiene al ordenamiento vigente.

En cuanto al documento que menciona el peticionario denominado Acta de Zonificación, de 31 de enero de 1995, por la que se destina una faja de terreno del río al Ministerio de Obras Públicas, no se advierte cómo un Acta, o sea una constancia de hechos o de voluntades administrativas, que ni siquiera ha sido sancionada por la Autoridad a través de una resolución o decreto, podría contravenir lo previsto por el legislador en el artículo 98° del DFL. 850. Conforme al principio de la jerarquía de las normas jurídicas, en caso alguno una ley puede ser contravenida por normas de rango inferior y menos por una simple actuación que no constituye norma.

En lo atinente a una supuesta derogación tácita de los artículos 40° y 41° de la ley de rentas municipales y del artículo 98° del DFL. 850, que según el recurrente se habría producido al dictarse la ley 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, debe manifestarse que ello carece de fundamento en derecho. En efecto, como ya se ha dicho, el ordenamiento legal sobre arrendamiento o concesión de bienes nacionales de uso público administrados por las Municipalidades no es propio de una ley orgánica constitucional sino de ley ordinaria o común, de conformidad con lo previsto en el artículo 60°, N° 20, de la Carta de 1980.

Con el mérito de lo expuesto se desestima la solicitud de reconsideración y se confirma en todas sus partes el dictamen N° 20126, de 5 de junio de 2000

En otro orden de consideraciones, en lo referente a la forma en que viene redactada la solicitud en comento, cabe señalar que la Constitución Política de la República, en su artículo 19, N° 14, reconoce "el derecho de presentar peticiones a la autoridad, sobre cualquier asunto de interés público o privado, sin otra limitación que la proceder en términos respetuosos y convenientes". En esta oportunidad el solicitante no ha cumplido con los requisitos mínimos que para el derecho de petición establece la Carta Suprema, dado que su solicitud contiene expresiones inconvenientes y carentes de respeto, circunstancia que obliga a este Órgano de Control a llamar la atención sobre esa anomalía y a representarla a esa Autoridad Edilicia.