Dictamen N° 4055

Texto del dictamen

N° 4.055 Fecha: 3-II-2000

Se ha dirigido a esta Contraloría General el Alcalde de la Municipalidad de Pudahuel, formulando diversas consultas referidas al Aeropuerto Arturo Merino Benítez, las que serán absueltas en el orden en que han sido planteadas, haciendo presente que este organismo solicitó previamente una opinión fundada a la Dirección General de Aeronáutica Civil acerca de las materias de su competencia.

1) Si la exención establecida en el inciso del artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, se encuentra o no derogada por la norma del artículo 67 del D.L. N° 3063, de 1979, que agregó el inciso final del artículo 130 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.

Al respecto, cabe señalar que el inciso primero del artículo 116 del D.F.L. 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, preceptúa que la construcción, reconstrucción, reparación, alteración, ampliación de edificios y obras de urbanización de cualquier naturaleza, sean urbanas o rurales, requerirán permiso de la Dirección de Obras Municipales. A su vez, el inciso cuarto del mismo precepto dispone que no requerirán el señalado permiso las obras de infraestructura que ejecute el Estado.

Interpretando dicho inciso cuarto, la jurisprudencia de este Organismo, contenida entre otros, en los dictámenes N°s. 17.860, de 1997 y 38.679, de 1998, ha manifestado que tienen la calidad de obras de infraestructura la construcción, reparación o alteración de los terminales de pasajeros efectuadas por el Estado en los aeropuertos públicos, sin que sea relevante, para estos fines, que se actúe por administración directa o mediante la contratación con terceros a través de las modalidades de suma alzada, serie de precios unitarios, trato directo o por el sistema de concesión de obra, de modo que en todas estas alternativas opera plenamente la excepción aludida.

Como puede advertirse, son obras con características particulares, con exigencias establecidas en función del objetivo que sirven, cuya tuición ha sido entregada por la ley a organismos especializados. Cabe agregar que como sus peculiaridades no han sido previstas en norma alguna de la Ley General de Urbanismo y Construcciones ni en la Ordenanza del ramo, su ejecución mal podría requerir de aprobación de planos u otros trámites habilitantes ante la Dirección de Obras Municipales que puedan justificar el otorgamiento del permiso en cuestión.

Lo anterior conlleva a concluir que resulta improcedente aplicar a la situación de la especie el inciso final del artículo 130 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, por cuanto ese precepto está referido al cobro de derechos municipales respecto de las edificaciones allí individualizadas, en tanto que el inciso cuarto del articulo 116 de dicha ley se refiere a las obras de infraestructura que ejecuta el Estado, las cuales se encuentran exentas de solicitar el permiso municipal respectivo.

Consecuente con lo expresado, las obras de infraestructura no requieren el referido permiso para su construcción, por lo que están exentas del pago de los respectivos derechos municipales contemplados en el inciso final del artículo 130 del precepto legal en estudio; ello, por cuanto al no haber ninguna intervención por parte de la Municipalidad, dicha circunstancia impide la generación de pago alguno.

2) Si las obras de ampliación efectuadas en el Aeropuerto Arturo Merino Benítez, requieren del otorgamiento de permisos de edificación y certificados de recepción, por parte de la Dirección de Obras Municipales, y procedimiento que debe adoptarse en uno y otro evento.

Al respecto, cabe tener presente en primer término, que como las obras que se llevan a cabo en los aeropuertos son de una alta especificidad técnica, las obras de ampliación efectuadas en el aeropuerto Arturo Merino Benítez no requieren de permiso ni de recepción por parte de la Dirección de Obras Municipales, toda vez que en el desarrollo de estos proyectos de infraestructura ejecutados por el Estado no tiene competencia la mencionada Unidad.

En este contexto, resulta necesario precisar que la labor inspectiva y fiscalizadora respecto de las obras en comento se ejecuta íntegramente por el Ministerio de Obras Públicas a través de la Dirección de Aeropuertos, organismo técnico especializado encargado por ley de tales funciones.  De esta manera, se han establecido completos sistemas de inspección fiscal tanto en el reglamento para ejecución de contratos de obras públicas -decreto supremo N° 15, de 1992, del Ministerio de Obras Públicas­- como en las bases administrativas que regulan la construcción y explotación de las obras concesionadas del aeropuerto en estudio.

3) En el evento de no ser necesario el otorgamiento de los certificados de recepción final por la Dirección de Obras Municipales, de las obras ejecutadas, requisitos y procedimientos a que debe sujetarse el otorgamiento de patentes para el desarrollo de actividades lucrativas al interior del recinto aeroportuario.

Sobre este punto, cabe señalar que si las obras de infraestructura ejecutadas por el Estado están exentas del permiso de construcción, etapa inicial del proceso de fiscalización, están igualmente exentas de las demás tareas de inspección y de recepción final, que no son sino una  consecuencia del permiso original.

Precisado lo anterior, resulta necesario colegir que si una determinada construcción no está sometida a la fiscalización de la Dirección de Obras Municipales, no le es exigible a quienes la exploten comercialmente la acreditación de un requisito propio de dicho sistema de fiscalización, como es la recepción final de la obra. Por consiguiente, para el otorgamiento de las patentes para el ejercicio de actividades lucrativas al interior del recinto aeroportuario, la Municipalidad de Pudahuel debe verificar que la Dirección de Aeropuertos del Ministerio de Obras Públicas, organismo técnico sobre la materia, ha aprobado las obras respectivas, sin perjuicio de exigir los demás requisitos que establece él decreto ley N° 3063, de 1979, sobre Rentas Municipales.

4) Naturaleza de las vías, calles y pasajes, existentes al interior del recinto aeroportuario.

En relación con la materia, dable es destacar que los aeródromos y aeropuertos no están entregados al uso general de todos los habitantes como lo están las plazas, calles, puentes y caminos, ya que poseen zonas e instalaciones de acceso y circulación restringida o prohibida, las que han sido definidas en tal carácter en virtud de convenios internacionales tendientes a resguardar la seguridad de las operaciones aéreas y terrestres y el control de las personas que acceden a ellos.

Por su parte, el concepto de vía pública que ha sido definida por la jurisprudencia de esta Contraloría como aquélla que está constituída por los bienes nacionales de uso público cuyo uso pertenece a todos los habitantes de la Nación y que están destinados al tránsito y circulación de los mismos y cuya administración corresponde al Municipio, conlleva a incluir que ni el Aeropuerto Arturo Merino Benítez ni sus calles y áreas de circulación interna se enmarcan dentro de dicho concepto, por cuanto su administración no está entregada a la autoridad municipal, sino que a la Dirección General de Aeronáutica Civil en conformidad con los artículos 1 y 3, letra b) de la ley  N° 16.752 Orgánica del Servicio y porque no constituyen bienes nacionales de uso público, sino que revisten el carácter de fiscales.

5) Vigencia del dictamen N° 38.679, de 1998, en el evento de existir un litigio pendiente ante los Tribunales de Justicia, sobre las materias que allí se abordan.

En torno al tema, no cabe sino afirmar que el oficio N° 38.679, de 1998, se encuentra plenamente vigente, por cuanto en conformidad con los artículos 6, 9 y 19 de la Ley Orgánica de esta Contraloría General -N° 10.336-, los dictámenes que ella emite sobre las materias de su competencia poseen fuerza obligatoria y constituyen la jurisprudencia administrativa que deben observar los abogados, fiscales y asesores jurídicos de oficinas fiscalizadas por este Organismo.

Útil resulta agregar que por expresa disposición del artículo 6°, inciso 3°, del precepto legal precedentemente mencionado, a este Organismo le está vedado pronunciarse cuando el asunto controvertido se encuentra entregado a la Justicia, situación que de acuerdo a los antecedentes acompañados no ocurrió a la fecha de emisión del referido pronunciamiento.