Dictamen N° 38679

Texto del dictamen

N° 38.679 Fecha: 23-X-1998


La Dirección General de Obras Públicas solicita de la Contraloría General, por las razones que señala y al tenor de la jurisprudencia de este Organismo Fiscalizador contenida en los dictámenes N°s. 3.181, de 1991 y 17.860, de 1997, modificatorio del anterior, se ratifique este último en el sentido de que la exención establecida en el artículo 116, inciso cuarto, de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, resulta aplicable a las obras de infraestructura aeroportuaria que se ejecuten por el sistema de concesiones.

En relación con la materia corresponde anotar, en primer término, que el artículo 116, inciso primero, del citado texto legal, establece que "la construcción, reconstrucción, reparación, alteración, ampliación y demolición de edificios y obras de urbanización de cualquier naturaleza, sean urbanas o rurales, requerirán permiso de la Dirección de Obras Municipales...".

A su vez el inciso cuarto del mismo artículo dispone, en lo que interesa, que no requerirán el señalado permiso las obras de infraestructura que ejecute el Estado.

Ahora bien, el mencionado dictamen N° 3.181, de 1991, concluyó que los terminales de pasajeros construidos por el Estado son de aquellas obras de infraestructura a que se refiere el inciso cuarto del precepto antes transcrito y que, por consiguiente, su ejecución no requiere del referido permiso. Se manifestó también -en concordancia con el criterio imperante a la época de su emisión- que la exención en referencia sólo sería aplicable cuando el Estado ejecutara aquellas obras directamente o por el sistema de administración delegada.

Por su parte el dictamen N° 17.860, de 1997, modificó el precitado oficio N° 3.181, pero únicamente en cuanto al último predicamento señalado, precisando que la norma del artículo 116, inciso cuarto, de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, se aplica no sólo cuando las obras de infraestructura son construidas directamente por el Estado, o a través del sistema de administración delegada, sino también cuando éste lo hace mediante cualquiera de las restantes modalidades que las disposiciones legales vigentes contemplan para la ejecución de obras públicas.

En consecuencia, sigue en vigor la conclusión de que tienen la calidad de obras de infraestructura la construcción, reparación o alteración de los terminales de pasajeros, efectuadas por el Estado, en los aeropuertos públicos, sin que sea relevante, para los efectos que interesan, que se actúe por administración directa o mediante la contratación con terceros a través de las modalidades de suma alzada, serie de precios unitarios, trato directo o por el sistema de concesión de obra a que alude la consulta, de modo que en todas estas alternativas opera plenamente la excepción en comento.

De acuerdo con lo expuesto resulta evidente que, tal como lo afirma la peticionaria, todas las obras de infraestructura que ejecute el Ministerio de Obras Públicas a través del sistema regulado en la Ley de Concesiones de Obras Públicas contenido en el D.F.L. N° 164, de 1991, de ese Ministerio, no requieren obtener los permisos en referencia, incluyendo por cierto las inherentes a los aeropuertos, los cuales por su propia naturaleza tienen ese carácter.

Precisado lo anterior y atendido los términos de la consulta cabe puntualizar que no sólo las obras de construcción o ampliación de terminales -materia a que específicamente se refiere el señalado dictamen N° 3.181, de 1991­ ejecutadas por el Estado bajo algunos de los sistemas que la Ley le permite utilizar, están exentas de la obligación de solicitar los permisos aludidos, sino que también la de todos los bienes e instalaciones que integran un conjunto sometido a un régimen jurídico especial y que corresponde al concepto de infraestructura aeroportuaria.

En efecto, debe anotarse que conforme a nuestra legislación y a los convenios internacionales que rigen la materia, los aeródromos públicos siempre han sido considerados como un todo que comprende las pistas, plataformas, calles de rodaje, faros, terminales de pasajeros y de carga, etc., es decir, la totalidad de los inmuebles e instalaciones de este género, que están afectos a una preceptiva común específica y ubicados en un área sujeta a un sistema de regulaciones y restricciones que miran a un seguro y adecuado desarrollo de esta actividad.

En este sentido cabe consignar que el Código Aeronáutico, aprobado por la ley N° 18.916, previene en su artículo 11 -ubicado en el Título I: "De la infraestructura Aeronáutica"- que "El establecimiento y operación de un aeródromo se hará previa autorización y habilitación de la autoridad aeronáutica, la que determinará las normas sobre su instalación, destino y funcionamiento".

Por su parte, el convenio sobre Aviación Civil Internacional -que ha sido incorporado a nuestro derecho nacional- contiene un volumen sobre "diseño y operaciones de aeródromos" y en su artículo 1.1. señala que por estos últimos debe entenderse el "área definida de tierra o de agua (que incluye todas sus edificaciones, instalaciones y equipos) destinada total o parcialmente a la llegada, salida y movimiento en superficie de aeronaves".

En el mismo orden de ideas es del caso manifestar que con arreglo al artículo 3°, letra a, de la Ley N° 16.752, corresponde a la Dirección General de Aeronáutica Civil, "aprobar y calificar los terrenos en los cuales se desee construir aeródromos civiles, autorizar las construcciones que en esos terrenos deben realizarse, una vez determinada su aptitud para tal efecto, como asimismo sus ampliaciones, modificaciones o mejoramientos, cualquiera que sea la naturaleza de éstos y autorizar el establecimiento y funcionamiento de los aeródromos civiles, clasificarlos de acuerdo con el uso y destino y establecer las condiciones para su operación. Esta aprobación y calificación deberá hacerse con informe de la Dirección de Aeropuertos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes".

A su vez, el artículo 5° del citado texto legal establece: "Las construcciones, instalaciones y plantaciones en los aeródromos públicos, en su zona de aproximación y en los terrenos circundantes a las instalaciones de ayuda y protección a la navegación aérea, requerirán autorización previa de la Dirección de Aeronáutica. Las construcciones e instalaciones en los aeródromos sólo podrán ser autorizadas previo informe de la Dirección de Aeropuertos del Ministerio de Obras Públicas".

Es útil añadir que con arreglo a lo ordenado en el artículo 20 del D.F.L. N° 850, de 1997, del Ministerio de Obras Públicas, a la citada Dirección de Aeropuertos le compete "a proposición de la Junta de Aeronáutica Civil, la realización del estudio, proyección, construcción, reparación y mejoramiento de los aeropuertos, comprendiéndose pistas, caminos de acceso, edificios, instalaciones eléctricas y sanitarias y, en general, todas sus obras complementarias".

Como puede advertirse de la preceptiva transcrita, se trata de obras con características particulares, con exigencias establecidas en función del objetivo que sirven, cuya tuición ha sido entregada por la ley a organismos especializados. Sus peculiaridades no han sido previstas en norma alguna de la Ley General de Urbanismo y Construcciones ni en la Ordenanza del ramo, y por ende su ejecución mal podría requerir de aprobación de planos u otros trámites habilitantes ante la Dirección de Obras Municipales que puedan justificar en este caso el otorgamiento del permiso a que se refiere el artículo 116, del decreto 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

En mérito de lo expuesto, no cabe sino concluir que las obras de infraestructura aeroportuaria que el Ministerio de Obras Públicas ejecute a través del sistema de concesión establecido en el artículo 87 del decreto N° 294, de 1984, de dicho Ministerio, y regulado en el decreto 900, de 1996, de la misma Secretaría de Estado, no requieren del permiso señalado en el párrafo anterior.