Dictamen N° E5737

Texto del dictamen

N° E5737                                                Fecha: 18-V-2020

Mediante el documento de la referencia, el Prosecretario de la Cámara de Diputados, a petición de la diputada señora Marcela Hernando Pérez, requiere un pronunciamiento acerca de la juridicidad de la resolución exenta N° 3.465, de 2019, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, que -en lo que interesa- prorrogó el plazo de vigencia de las condiciones específicas de operación y utilización de vías, aplicables a los servicios urbanos de transporte público remunerado de pasajeros prestados con buses al interior de la ciudad de Antofagasta, establecidas en su resolución exenta N° 3.407, de 2010, en atención a los motivos que expone.

Sobre el particular, y teniendo presente lo informado -a solicitud de este organismo de control- por la Subsecretaría de Transportes, cumple con manifestar que con arreglo a lo previsto en el artículo 3°, inciso segundo, de la ley N° 18.696, “El Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones […] podrá, en los casos de congestión de las vías, de deterioro del medio ambiente o de las condiciones de seguridad de las personas o vehículos producto de la circulación vehicular, disponer el uso de las vías para determinados tipos de vehículos o servicios, mediante procedimientos de licitación pública, para el funcionamiento del sistema de transporte de pasajeros”.

Aquel inciso -tras las modificaciones efectuadas los años 2013 y 2015 por las leyes Nos  20.696 y 20.877, respectivamente- añade, en lo que importa, que “Asimismo, en caso de requerir un ordenamiento y,o mejora en la calidad de los servicios de transporte público de pasajeros, o bien incorporar el efecto de subsidios u otros beneficios en las tarifas, el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones podrá disponer, en determinadas zonas urbanas y,o rurales donde no se encuentre vigente una concesión de uso de vías, el establecimiento de un perímetro de exclusión, que consiste en la determinación de un área geográfica en la que se exige, a todos los servicios de transporte público que operen en la respectiva área y por un plazo determinado, el cumplimiento de ciertas condiciones de operación y de utilización de vías, y de los demás lugares y espacios donde se desplacen o transiten los vehículos de acuerdo a lo señalado en el inciso primero, y otras exigencias, restricciones, diferenciaciones o regulaciones específicas, tales como tarifas, estructuras tarifarias, programación vial, regularidad, frecuencia, antigüedad, requerimientos tecnológicos o administrativos, entre otras”, y que dichos perímetros “serán dispuestos por resolución fundada del Ministro […], previo informe técnico del Secretario Regional Ministerial respectivo”.

Luego, el artículo cuarto transitorio, inciso primero, de la ley N° 20.696, estatuye que durante los ocho primeros años de su vigencia -esto es, hasta el 26 de septiembre de 2021-, la reseñada secretaría de Estado, “para el caso de los perímetros de exclusión que implemente en zonas geográficas distintas de la Provincia de Santiago y las comunas de Puente Alto y San Bernardo, estará facultado para convocar a los responsables de servicios de transporte público remunerado de pasajeros de la respectiva zona, rural o urbana, a procesos previos de negociación destinados a modificar las tarifas y,o estándares de servicio, con el objeto de incorporar los efectos de los recursos resultantes de aplicar el mecanismo de subsidio en el correspondiente perímetro de exclusión”.

En tanto, el inciso segundo del apuntado artículo cuarto transitorio prevé -en lo que interesa- que los perímetros de exclusión que se determinen en función de aquel precepto tendrán la duración que indica.

Por otra parte, acorde con el inciso segundo del artículo 1° bis del decreto N° 212, de 1992, de la cartera del ramo -que aprueba el reglamento de los servicios nacionales de transporte público de pasajeros-, “Una vez concluido el plazo de las concesiones de servicios de transporte público de pasajeros y siempre y cuando se verifique alguno de los supuestos establecidos en el inciso segundo del artículo 3° de la ley N° 18.696, los servicios deberán ser nuevamente entregados en concesión mediante licitación pública por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones […]. La correspondiente licitación deberá efectuarse con la anticipación necesaria para que no exista solución de continuidad entre las concesiones”.

El inciso final del precitado artículo 1° bis, prescribe -en lo esencial- que no obstante lo señalado en su inciso segundo “y de forma excepcional, el Ministerio […] podrá, por razones de interés público y de buen servicio, establecer condiciones de operación, condiciones de utilización de vías específicas para determinados tipos o modalidades de servicio, tarifas, estructuras tarifarias y demás condiciones que estime pertinentes, en caso de que, verificado alguno de los supuestos establecidos en el inciso segundo del artículo 3° de la ley N° 18.696, no resulte posible poner en marcha los nuevos servicios licitados inmediatamente después que expiren los anteriores. En todo caso, esta potestad deberá ejercerse por resolución del Ministerio […] y su aplicación no podrá ser superior a 18 meses, período que sólo podrá ser renovado por motivos fundados”.

Como es dable apreciar, a partir del año 2013, la última disposición legal citada prevé, como alternativa a la licitación pública para la concesión de uso de vías, el establecimiento de un perímetro de exclusión, de manera que la elección de uno u otro mecanismo de regulación por parte de la autoridad constituye una decisión de mérito o conveniencia, sobre la cual esta entidad fiscalizadora se encuentra impedida de emitir un pronunciamiento, de acuerdo con lo estatuido en el artículo 21 B de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República (aplica el criterio contenido en los dictámenes Nos  9.610 y 32.659, de 2019, de este origen).

Pues  bien,  en  ese  contexto normativo, y en lo que concierne a la materia que se consulta, es menester señalar que de los antecedentes tenidos a la vista aparece que al amparo del aludido artículo 1° bis, mediante la resolución exenta N° 3.407, de 2010, el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones estableció condiciones específicas de operación y utilización de vías, aplicables a los servicios urbanos de transporte público remunerado de pasajeros prestados con buses al interior de la ciudad de Antofagasta, cuyo periodo de vigencia fue prorrogado por tal repartición en múltiples oportunidades; y que su texto refundido fue fijado a través de la resolución exenta N° 1.730, de 2018, de aquella cartera.

Posteriormente, en virtud de lo prescrito en los mencionados artículos 3°, inciso segundo, de la ley N° 18.696, y cuarto transitorio de la ley N° 20.696, por resolución exenta N° 2.382, de 2018, el nombrado ministerio estableció un perímetro de exclusión en la ciudad antes individualizada, conformado por el área geográfica que allí se detalla, para buses y taxibuses urbanos.

Además, consta que en cumplimiento de lo ordenado en el numeral 4.- de la antedicha resolución exenta N° 2.382, a través del oficio N° 1.027, de 2018, la Secretaría Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones de Antofagasta convocó a los responsables de los servicios de transporte público urbano remunerado de pasajeros de la comuna del mismo nombre, a los procesos previos de negociación referidos en la anotada norma transitoria.

También, que mediante la resolución N° 11, de 2020, la singularizada cartera de Estado aprobó las condiciones de operación, requisitos y exigencias que regularán el perímetro de exclusión reseñado, acto administrativo que, tras haber sido ingresado a la Contraloría General para su examen preventivo de juridicidad, fue retirado por la Subsecretaría de Transportes a través de su oficio N° 1.963, de esa anualidad, para su reestudio.

A su vez, mediante la resolución exenta N° 3.465, de 2019, el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, en lo que interesa, prorrogó, por sexta vez, el plazo de vigencia de las condiciones específicas de operación y utilización de vías establecidas en la aludida resolución exenta N° 3.407 -refundida esta por la enunciada resolución exenta N° 1.730-, “a contar del 01 de diciembre de 2019 por un período de 18 meses o hasta la entrada en vigencia en la ciudad de Antofagasta de una concesión de vías, perímetro de exclusión u otra modalidad equivalente, cualquiera de ellas ocurra primero”.

Según se indica en el considerando 6 de la resolución exenta N° 3.465, la extensión que dispuso se fundó en la circunstancia de que “a la fecha de término de la prórroga de las condiciones de operación de vías en comento, previstas para el 30 de noviembre de 2019, el perímetro de exclusión de la Ley N° 20.696 no se habrá iniciado en la zona geográfica de Antofagasta, ya que es necesario ejecutar una serie de actos para poder poner en marcha dicho perímetro, y por tanto no se contará con esta herramienta regulatoria, ni los servicios de transporte bajo el mismo habrán iniciado sus operaciones bajo […] régimen regulado”.

En tales condiciones, y teniendo presente el criterio jurisprudencial contenido en los precitados dictámenes Nos 9.610 y 32.659, de 2019, de este origen, es dable concluir que la extensión de plazo ordenada por la resolución exenta N° 3.465, del mismo año, se encuentra suficientemente fundada.

Siendo así, y dado además que obran en poder de la Contraloría General antecedentes que dan cuenta de que el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones ha adoptado medidas tendientes a materializar su decisión de implementar el perímetro de exclusión establecido mediante la aludida resolución exenta N° 2.382, no se ha acogido la reclamación que se plantea acerca de la prórroga en comento.

Saluda atentamente Ud.,


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República