Dictamen N° 7588

Texto del dictamen

N° 7.588                         Fecha: 07-IV-2020

La II Contraloría Regional Metropolitana de Santiago ha remitido la presentación del Ministerio de Educación (MINEDUC), por la que formula diversas consultas en relación con las deudas contraídas por las municipalidades y corporaciones municipales, previo al traspaso al respectivo Servicio Local de Educación Pública.

A su turno, la Municipalidad de Cerro Navia solicita, por los motivos que indica, instruir al Servicio Local de Educación Pública de Barrancas (SLEP), que se haga cargo de regularizar la deuda de arrastre de la Corporación Municipal de Desarrollo Social de esa comuna, por concepto de los servicios de agua potable y alcantarillado.

Requeridos al efecto, el MINEDUC, la Dirección de Educación Pública (DEP), la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda (DIPRES), y el SLEP informaron en la materia.

Sobre el particular, cabe señalar que el artículo trigésimo transitorio, inciso primero, de la ley N° 21.040 -denominado “De la deuda municipal ocasionada por la prestación del servicio educacional”-, ubicado en el Párrafo 6° “Del Plan de Transición”, prevé, para los efectos de lo establecido en el literal h) del artículo vigésimo quinto transitorio del referido texto jurídico, la obligación de la municipalidad o corporación municipal respectiva de pagar las deudas ocasionadas por la prestación del servicio educacional, que sean exigibles al 31 de diciembre de 2014.

Prosigue dicho artículo precisando que se entienden por deudas ocasionadas por la prestación del servicio educacional, las obligaciones previsionales y por concepto de descuentos voluntarios, no pagados a quien correspondía, tales como a mutuales o cajas de compensación, de conformidad a la legislación vigente, correspondientes a los profesionales de la educación y los asistentes de la educación que se desempeñen o hayan desempeñado en establecimientos educacionales administrados directamente por municipalidades o a través de corporaciones municipales, y al personal que se desempeña o se haya desempeñado en la gestión educacional en los respectivos Departamentos de Administración de Educación Municipal o en las corporaciones municipales; y, también las contraídas con terceros proveedores de bienes y servicios directamente necesarios para la prestación del servicio educacional, en municipios o corporaciones municipales, además de los intereses y reajustes que correspondan, que sean exigibles al 31 de diciembre de 2014.

El inciso segundo de tal precepto expresa que, para los fines descritos, las municipalidades o corporaciones municipales deberán remitir al MINEDUC un informe desagregado por cada una de dichas obligaciones, sobre la base de una auditoría externa al servicio educativo a cargo del respectivo municipio o corporación municipal, el que será considerado para los efectos que indica.

Por su parte, el artículo trigésimo cuarto transitorio de la misma ley N° 21.040 -denominado “Informe financiero del servicio educativo municipal previo al traspaso”-, prevé que las municipalidades o corporaciones municipales -hayan o no suscrito el Plan de Transición-, deberán enviar un informe financiero al MINEDUC, completo y actualizado a la fecha de su entrega, sobre el estado financiero del servicio educativo a su cargo, en un plazo no superior a ciento ochenta días ni inferior a sesenta días previo al traspaso del servicio educacional. Las municipalidades que traspasaron el servicio educacional el año 2018 debieron dar cumplimiento a lo dispuesto en este artículo dentro del plazo de sesenta días previo al traspaso de dicho servicio.

Este informe contendrá el resultado de una auditoría externa, e identificará el estado de pago de las deudas del sector educación, relacionadas con las obligaciones previsionales, por concepto de descuentos voluntarios y las remuneraciones de los empleados que indica, y las contraídas con terceros proveedores de bienes y servicios directamente necesarios para la prestación del servicio educacional.

En caso de que ese informe dé cuenta de la existencia de saldos impagos respecto de tales obligaciones, la municipalidad o corporación municipal deberá pagar dichas deudas, las que serán siempre de su exclusiva responsabilidad y, por tanto, continuará siendo, para todos los efectos legales, la obligada al pago de estas deudas hasta su total extinción.

Si la municipalidad o corporación municipal no soluciona, total o parcialmente, dichas deudas antes del traspaso del servicio educacional, el MINEDUC, con autorización de la DIPRES, pagará directamente a las instituciones o a las personas que corresponda las obligaciones previsionales y por concepto de descuentos voluntarios, y podrá siempre pagar, en las mismas condiciones, las obligaciones de carácter remuneratorio. No obstante, esa cartera de Estado deberá exigir la restitución de los montos pertinentes, con cargo al Fondo de Apoyo a la Educación Pública (FAEP) y las retenciones de subvenciones que se hubieren efectuado. De no poder cubrirse tales deudas con los antedichos recursos fiscales, el remanente será descontado del Fondo Común Municipal.

Precisado lo anterior, es útil recordar que el dictamen N° 4.282, de 2019, manifestó -respecto de la deuda previsional generada por la aludida Corporación Municipal de Desarrollo Social de Cerro Navia-, que el párrafo 6° de las disposiciones transitorias de la ley N° 21.040     -en especial, los citados artículos trigésimo cuarto, en relación con el artículo  trigésimo-; y el mensaje presidencial de aquella ley -punto N° 9 del acápite III. Objetivos del Proyecto-, entre otros, son concordantes, en orden a que las deudas originadas antes del traspaso del personal a un Servicio Local, son de cargo del municipio o corporación municipal de que se trate.

En efecto, en la discusión parlamentaria respectiva quedó consignada la intención del legislador, en orden a que las deudas de los municipios, generadas con anterioridad al traspaso del servicio educacional a los Servicios Locales, no serían asumidas por estos últimos. Así, la Ministra de Educación de la época “hizo hincapié en que las deudas pendientes deben ser resueltas con los municipios. De este modo, se asegura que no se genere otra nueva para los profesores que se traspasan y que los nuevos servicios no comienzan sus ejercicios con arrastre”.

Asimismo, la Subsecretaria de la misma cartera de Estado, aclaró que “el tema de las deudas de responsabilidad del municipio fue latamente tratado en los artículos trigésimo transitorio y trigésimo cuarto transitorio” -reseñados con antelación-, sugiriendo no incorporar otras disposiciones sobre tal materia, para no generar confusión respecto de las responsabilidades de dichas entidades (historia de la ley N° 21.040, páginas 1626 y 2051).

Como es posible advertir, las deudas de que se trata son siempre de exclusiva responsabilidad del municipio o corporación que las hubiere generado, por lo que están obligados a pagarlas, de manera total e íntegra, sin que obste a ello el traspaso a un Servicio Local.

Efectuadas las antedichas precisiones, y frente a la interrogante relativa al “tipo de obligaciones que deben ser pagadas por el Ministerio de Educación, atendiendo a la fecha en que ellas se hayan originado y devenido en exigibles”, aparece del citado artículo trigésimo cuarto transitorio de la ley N° 21.040 que ese organismo, con autorización de la DIPRES, pagará directamente a las instituciones o a las personas que corresponda las obligaciones previsionales y por concepto de descuentos voluntarios, y podrá siempre solucionar, en las mismas condiciones, las obligaciones de carácter remuneratorio.

Dichas obligaciones corresponden a las contenidas en el informe a que hace referencia el inciso segundo del artículo trigésimo cuarto transitorio, el que debe especificar las deudas actualizadas a la fecha en que se remita dicho antecedente al MINEDUC, pudiendo complementarse con la que proporcionen la Superintendencia de Educación u otros organismos públicos, conforme lo prevé el inciso tercero del mismo artículo. Por lo tanto, dado que se reconoce la posibilidad de suplementar los datos de que se disponga, las deudas de que trata no se limitan solo a aquellas que existan al enviarse el referido informe, sino que también alcanzan a otras no consideradas en el mismo o que no estén debidamente actualizadas, en cuyo caso igualmente podrán ser pagadas por la indicada cartera de Estado, con la autorización de la DIPRES.

Con todo, las obligaciones no solucionadas por la municipalidad o corporación municipal de que se trate, a las que concurra el MINEDUC -sumas sujetas, por cierto, a devolución-, no comprenden los saldos impagos de los servicios de agua potable y alcantarillado, que motivan la presentación de la Municipalidad de Cerro Navia, por cuanto si el legislador hubiese pretendido incluir tales conceptos lo habría hecho explícitamente.

Luego, en lo relativo a la exigibilidad de las obligaciones contraídas por el respectivo municipio o corporación municipal, es del caso destacar que si bien el inciso primero del comentado artículo trigésimo transitorio, establece que las deudas ocasionadas por la prestación del servicio educacional deben ser exigibles al 31 de diciembre de 2014, tal requisito dice relación con el literal h) del artículo vigésimo quinto transitorio del mismo cuerpo legal, por lo que está circunscrito, expresamente, a los objetivos financieros del Plan de Transición.

Pues bien, en consideración a que el parámetro utilizado por el aludido artículo trigésimo cuarto transitorio para fijar el estado del servicio educativo es la época del traspaso, y que, de manera amplia, se ha radicado en la respectiva municipalidad o corporación municipal la solución de los saldos impagos correspondientes a las obligaciones que indica, es factible colegir que toda deuda contraída al tiempo del referido traspaso debe ser tenida en cuenta para estos fines, con independencia de la data en que proceda realizar su pago efectivo.

Por ende, tratándose de las obligaciones cuyo pago efectivo deba verificarse después de la fecha del traspaso, estas no serán de cargo del Servicio Local, pues el carácter de sucesor legal de estos últimos, consagrado en los artículos noveno, inciso segundo; decimoquinto y decimosexto transitorios, todos de la ley N° 21.040, no incluye la transmisión de las deudas aludidas en el anotado artículo trigésimo cuarto transitorio, porque ellas serán siempre, y para todos los efectos legales, de responsabilidad exclusiva de las respectivas municipalidades o corporaciones municipales.

Enseguida, se consulta acerca de “la posibilidad de que el Ministerio de Educación proceda a realizar pagos parciales de las obligaciones que han quedado insolutas por parte de los municipios o corporaciones municipales”, “procediendo en forma independiente respecto de cada institución previsional o de salud, en la medida de que se vaya despejando que todos los trabajadores cuyas cotizaciones se adeudan son de aquellos por los cuales el Ministerio debe pagar”, y la pertinencia de “una sola obtención de autorización de la Dirección de Presupuestos y, por consiguiente, un solo acto de pago respecto de todas las obligaciones”.

En este punto, cabe señalar que la DIPRES, en el marco de las atribuciones conferidas por el decreto con fuerza de ley N° 106, de 1960, del Ministerio de Hacienda, y el decreto ley N° 1.263 de 1975, debe verificar no solo la disponibilidad presupuestaria del servicio de que se trate, sino también que la proyección de gastos futuros que generará la medida en cuestión sea compatible con la planificación financiera de mediano plazo del sector público (aplica criterio de los dictámenes N°s. 10.180, de 2018, y 30.800, de 2019).

Por lo tanto, para los efectos del artículo trigésimo cuarto transitorio, inciso cuarto, de la ley N° 21.040, no resulta procedente que la DIPRES preste su autorización en una sola oportunidad, sino cada vez que se determine una nueva deuda y su monto, y se confirme que ella corresponde al sector educacional.

Finalmente, en cuanto a “qué antecedentes o documentos pueden ser considerados como suficientes para acreditar la existencia de la deuda impaga y que ella sea de aquella que le es Iícito al Ministerio pagar”, este Organismo Fiscalizador estima que ante la ausencia de reglas especiales, resulta admisible acudir a cualquier instrumento fidedigno que dé cuenta de dichas deudas, del monto a que ascienden y de los empleados afectados, tales como los certificados otorgados por las instituciones previsionales correspondientes, entre otros.

Saluda atentamente a Ud.


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República