Dictamen N° 7213

Texto del dictamen

N° 7.213       Fecha: 01-IV-2020

Se ha dirigido a esta Contraloría General el Ministro de Minería consultando si las Municipalidades y Gobiernos Regionales se encuentran habilitadas para recibir donaciones de particulares o de organizaciones que han sido objeto de aportes de empresas con motivo de la tramitación de estudios de impacto ambiental, y, de resultar procedente, respecto del destino que deben tener tales donativos, ante los eventuales conflictos de intereses que podrían originarse entre los donantes y los receptores. 

Cabe hacer presente que se han tenido a la vista los informes evacuados por el Ministerio del Medio Ambiente, el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) y la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo.

Sobre el particular, el artículo 13, letra a), de la ley N° 18.695 -Orgánica Constitucional de Municipalidades-, establece que el patrimonio de esas entidades está constituido, entre otros, por los bienes corporales e incorporales que posean o adquieran a cualquier título. A su vez, los artículos 5°, letra c), y 63, letra f), establecen como una de las atribuciones esenciales de los municipios, la de administrar, en lo que interesa, los bienes de su propiedad.

Por su parte, las letras a) y b) del artículo 69 de la ley N° 19.175 -Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional-, señalan que el patrimonio de los Gobiernos Regionales estará compuesto, entre otros, por los bienes muebles e inmuebles que le transfiera el Fisco y por aquellos que adquiera legalmente a cualquier título.

En tal contexto, es necesario consignar que, conforme a lo dispuesto en los artículos 8°, inciso final, y 81, letra a), de la ley N° 19.300 -sobre Bases Generales del Medio Ambiente-, al SEA le corresponde la administración del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), así como la coordinación de los organismos involucrados en el mismo, para los efectos de obtener los permisos y pronunciamientos a los que alude ese cuerpo legal.

Enseguida, dicho artículo 8°, inciso primero, prescribe que los proyectos o actividades señalados en el artículo 10 sólo podrán ejecutarse o modificarse previa evaluación de su impacto ambiental, según la presente ley. Agrega su inciso tercero, en lo que interesa, que, sin perjuicio de los permisos o pronunciamientos sectoriales, “siempre se requerirá el informe del Gobierno Regional, del Municipio respectivo y la autoridad marítima competente, cuando corresponda, sobre la compatibilidad territorial del proyecto presentado”.

En tanto el inciso segundo del artículo 9 ter dispone que “La Comisión señalada en el artículo 86 deberá siempre solicitar pronunciamiento al Gobierno Regional respectivo, así como a las municipalidades del área de influencia del proyecto, con el objeto de que éstos señalen si el proyecto o actividad se relacionan con las políticas, planes y programas de desarrollo regional y con los planes de desarrollo comunal, respectivamente”.

A su turno, el decreto N° 40, de 2012, del Ministerio del Medio Ambiente -que Aprueba el Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental-, puntualiza en su artículo 24, inciso cuarto, que “siempre se solicitará pronunciamiento a los Gobiernos Regionales, las Municipalidades y la autoridad marítima competente, según corresponda, para que informen en los términos señalados en los artículos 33 y 34 del presente Reglamento”. 

El referido artículo 33, en su inciso final, previene que “Los órganos señalados deberán emitir su informe sólo sobre la base de instrumentos de ordenación del territorio que se encuentren vigentes y respecto de los cuales sean competentes”. Asimismo, el artículo 34 señala que aquéllos informarán fundadamente si el proyecto o actividad se relaciona con las políticas, planes y programas de desarrollo regional, y con los planes de desarrollo comunal, que hayan sido previamente aprobados y que se encuentren vigentes.

Por otra parte, cabe tener presente que el artículo 8° de la Constitución Política establece que “El ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones”. Dicho principio exige de las autoridades y funcionarios públicos observar una conducta intachable y un desempeño honesto y leal de su cargo, haciendo primar en todas sus acciones el interés general por sobre el particular, según lo preceptuado en el artículo 52 de la ley N° 18.575.

Así, el principio de probidad exige a la autoridad administrativa o a los servidores públicos, en el cumplimiento de sus funciones públicas, la adopción de decisiones razonables e imparciales, de manera que le impone límites a sus actuaciones, a fin de evitar circunstancias que puedan restarle razonabilidad o imparcialidad en la toma de aquéllas en que tenga interés el particular con el que pretende vincularse jurídicamente, aun cuando la posibilidad de que se produzca el conflicto sea sólo potencial (aplica criterio contenido, entre otros, en los dictámenes Nos 71.688, de 2014, y 5.856, de 2018).

En ese contexto normativo, el oficio N° 439, de 2010, de la Contraloría Regional de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo y los dictámenes Nos 6.518, de 2011; 53.651, de 2015 y 3.426, de 2016, todos de este origen, sostuvieron que las autoridades de los municipios que intervinieron en la evaluación de los proyectos a que aludían esos pronunciamientos, debían abstenerse de celebrar convenios o de recibir aportes de personas naturales o jurídicas que tuvieran o pudieran tener interés en la calificación ambiental de dichas actividades, pues ello, a lo menos en forma potencial, afectaría la imparcialidad necesaria que la ley N° 18.575 exige a un municipio para cumplir la labor que la normativa ambiental le asigna.

En consecuencia, en mérito de lo expuesto y de los argumentos vertidos en la citada jurisprudencia administrativa, no resulta procedente que las municipalidades y gobiernos regionales celebren los aludidos convenios o reciban aportes de personas naturales o jurídicas que tengan o puedan tener interés en la calificación ambiental de proyectos o actividades, por cuanto ello podría mermar la debida imparcialidad en el cumplimiento de la función consultiva que corresponde a dichos órganos, en el marco del procedimiento de evaluación de impacto ambiental.

Saluda atentamente a Ud.


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República