Dictamen N° 7020

Texto del dictamen

N° 7.020         Fecha: 30-III-2020

Los señores Cristóbal Osorio Vargas y Camilo Jara Villalobos consultan sobre la legalidad de que la Secretaría Regional Ministerial de Bienes Nacionales (SEREMI) de Atacama haya arrendado una propiedad fiscal a la empresa que indica, para ejecutar el proyecto de “Disposición final de residuos industriales”, pues consideran que éste genera un daño ambiental irreparable y patrimonial a ese inmueble. Asimismo, sostienen que en ese terreno se habría construido sin autorización una planta de reciclaje de plomo, ajena al objeto original del contrato. 
Se tuvieron a la vista los informes de dicha repartición regional y de la Superintendencia del Medio Ambiente. 
Sobre el particular, el artículo 1° del decreto ley N° 1.939, de 1977, establece que las facultades de adquisición, administración y disposición de los bienes del Estado o fiscales que corresponden al Presidente de la República, las ejercerá a través del Ministerio de Bienes Nacionales (MBN), sobre los que tendrá un control superior, no obstante las excepciones legales. 
Además, según su artículo 19, le corresponde cuidar que se respeten y conserven para el fin a que estén destinados e impedir que se ocupe todo o parte de ellos y que se realicen obras que hagan imposible o dificulten el uso común, en su caso. Esta última disposición agrega que la ocupación de un inmueble que pertenezca al Estado requiere de una autorización, concesión o contrato, suscrito acorde a esa ley o a otros preceptos. 
Luego, los artículos 55 y 56 establecen que los bienes del Estado podrán ser objeto de contratos de arrendamiento -materia delegada en las SEREMI-, a través de los cuales se concederá a los particulares su uso y goce. El artículo 67 prescribe que la resolución o decreto que disponga el arrendamiento contendrá las cláusulas del contrato, añadiendo el artículo 68 que “En todo contrato de arrendamiento se entenderán incorporados, sin necesidad de mención expresa, todos los derechos, obligaciones y prohibiciones establecidos en este párrafo y sus Reglamentos”. 
A su vez, el artículo 78 del apuntado decreto ley dispone, en lo pertinente, que no podrán introducirse mejoras sin autorización previa del MBN, norma que forma parte del acuerdo de voluntades en razón de lo expuesto. 
Como se puede apreciar, el MBN, dentro de las atribuciones conferidas por el decreto ley N° 1.939, debe ejercer conforme a derecho las funciones de cuidado y mantención de los inmuebles fiscales, determinando en cada caso las medidas a adoptar respecto de un terreno y/o proyecto, ponderando todos los antecedentes que sean coherentes con tales labores, a fin de que dichos bienes se respeten, conserven y se utilicen dentro de los parámetros fijados por esa cartera acorde a la naturaleza de los mismos, cuidando el patrimonio fiscal para que este no pueda llegar a verse perjudicado o afectado a futuro.
En relación a ello, la aludida cartera velará que los bienes fiscales no se ocupen sin autorización, concesión o contrato, no siendo obligatorio para la autoridad acceder a las peticiones que los particulares efectúen sobre el uso de esos bienes, debiendo siempre sus decisiones estar orientadas a la observancia de los principios de eficiencia, probidad y de control en resguardo del patrimonio del Estado para suscribir, en lo que interesa, contratos de arrendamiento sobre inmuebles fiscales o para adoptar otras medidas en relación al cumplimiento de tales convenciones.
Precisado lo anterior, de los antecedentes tenidos a la vista, aparece que la citada SEREMI renovó, mediante su resolución exenta N° E-5517, de 2018, el arriendo a la empresa en cuestión del inmueble fiscal que describe, ubicado en la comuna de Copiapó, por el periodo comprendido del 1 de junio de 2018 al 30 de abril de 2023, arrendamiento que esa sociedad mantiene desde el año 2000 para ejecutar el proyecto de “Disposición final de residuos peligrosos”, es decir, no se trata de un nuevo contrato de arriendo. El N° 2 de dicho instrumento previene que ese terreno será destinado única y exclusivamente para seguir desarrollando aquella iniciativa, añadiendo su N° 8 que “El arrendatario deberá mantener a su costo el inmueble fiscal en buen estado de conservación y aseo, obligándose a restituirlo al término del presente contrato en las mismas condiciones en que fue recibido”.
Enseguida, es dable advertir que, según la Resolución de Calificación Ambiental (RCA) N° 86, de 2006, de la entonces Comisión Regional del Medio Ambiente de Atacama, el mencionado proyecto tiene una vida útil de 20 años y que deberá permanecer bajo la responsabilidad del titular por los siguientes 20 años posteriores a su término, lapso en que deberán ejecutarse acciones de mantención de sistemas y de medidas de seguridad y cierre del inmueble, entre otras.
Por su parte, acerca de la construcción sin autorización del MBN de las instalaciones de un proyecto sobre reciclaje de plomo y de una planta de lixiviación en el terreno en cuestión, se aprecia, acorde con lo informado por la SEREMI, que la empresa de que se trata manifestó, mediante presentación de 24 de octubre de 2018, que si bien ellas no cuentan con la pertinente aprobación sectorial no se encuentran en funcionamiento. Ahora bien, ello no obsta a su regularización, según lo pretendido por la empresa arrendataria, en la medida que se dé estricto cumplimiento a las obligaciones ambientales pertinentes, a los requerimientos de las autoridades competentes y se obtengan los respectivos permisos sectoriales que sean procedentes respecto de dichas edificaciones, según corresponda, lo cual deberá ser verificado por la antedicha repartición regional.
Asimismo, en la mencionada misiva la arrendataria requirió la ampliación del objeto de dicho arriendo y expuso sus intenciones de adquirir el inmueble fiscal comprendido en el contrato. 
Consecuente con lo expuesto, el MBN deberá determinar de manera razonable y objetiva los hechos o circunstancias, vinculadas al terreno y proyecto de que se trata, a fin de adoptar las medidas que estime más adecuadas para el beneficio fiscal, como sería, en la especie, la regularización del objeto contractual o su venta, según lo solicitado por la empresa arrendataria, en los términos indicados. Para ello, dicho Ministerio, a través de su SEREMI, deberá practicar las acciones procedentes tendientes a evitar que esa iniciativa pudiese generar a futuro un perjuicio a los intereses fiscales, y ponderar especialmente las circunstancias ambientales a las que hace alusión la consignada RCA respecto del proyecto, sin perjuicio de las funciones y el ejercicio de las facultades que corresponden a los organismos con competencia ambiental. 
En efecto, las características del cuestionado proyecto y la obligación que recae necesariamente sobre el titular del mismo -según la anotada RCA-, de mantener bajo su responsabilidad el cierre del citado inmueble por 20 años desde el término de su vida útil, no permiten que el predio pueda ser utilizado libremente por la Administración para poder satisfacer necesidades públicas, circunstancia que obliga al MBN a ejecutar las medidas conducentes a proteger los intereses públicos vinculados a la materia, considerando que resulta impracticable la obligación del arrendatario de restituir el bien en las mismas condiciones en que fue recibido, al soportar esa área una alteración importante de aquellas. 
De las acciones adoptadas por la consignada SEREMI informará a la respectiva Contraloría Regional en el plazo de tres meses, contados desde la recepción del presente pronunciamiento por parte del MBN.
Finalmente, y sin perjuicio de lo expresado, es necesario hacer presente que el MBN deberá, en lo sucesivo, mantener un permanente y efectivo control de los proyectos que se desarrollan en inmuebles fiscales arrendados, con el objeto que se ajusten a las finalidades para las cuales se celebraron los pertinentes contratos, y asimismo evitar celebrar ese tipo de convenciones cuando recaigan en la ejecución de iniciativas que pudieran perjudicar la conservación original y un correcto uso posterior de un terreno público y que, en ese entendido, no puedan ser devueltos en las mismas condiciones en que fue recibido.
Todo ello para que el MBN dé cumplimiento a su deber de cuidado y mantención de inmuebles fiscales, en el marco de su función de control superior contemplada en el decreto ley N° 1.939, de 1977.
Saluda atentamente a Ud.,

Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República