Dictamen N° 6271

Texto del dictamen

N° 6.271                                 Fecha: 16-III-2020

Se han dirigido a esta Contraloría General la Diputada doña Alejandra Sepúlveda Órdenes y don Sergio Donoso Calderón, en representación de la Agrupación de Ingenieros Forestales por el Bosque Nativo A.G., quienes solicitan un pronunciamiento respecto a la legalidad del permiso denominado por la Corporación Nacional Forestal -CONAF- “Plan de Manejo de Corta de Bosque Nativo para Recuperación de Terrenos con Fines Agrícolas”. 

Expresan los ocurrentes que desde la vigencia de la ley N° 20.283, el aludido permiso es ilegal por cuanto excede el marco jurídico de las potestades de la CONAF, en atención a que en dicho texto legal no se autoriza la sustitución del bosque nativo por cultivos agrícolas, bajo el amparo del decreto ley N° 701, de 1974, por las razones que exponen.

Sobre la materia, se han tenido a la vista los informes de los Ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente, la CONAF y el Servicio de Impuestos Internos.

Al respecto, el decreto ley N° 701, de 1974, en su artículo 2° define plan de manejo y en sus artículos 21 y 22, en lo relevante, dispone que cualquier acción de corta o explotación de bosque deberá hacerse previo plan de manejo aprobado por la CONAF y que tratándose de la corta o explotación de bosque nativo, la reforestación se exigirá cualquiera sea el terreno en que dicho bosque se encuentre, en cuyo caso aquélla se hará conforme al mencionado plan, salvo que la corta o explotación haya tenido por finalidad la recuperación de terrenos para fines agrícolas y así se haya consultado en ese instrumento.

A su turno, el inciso segundo del artículo 33° del decreto N° 193, de 1998, del Ministerio de Agricultura -que fijó el reglamento general del anotado decreto ley N° 701-, dispone que la obligación de reforestar podrá sustituirse por la recuperación para fines agrícolas del terreno explotado extractivamente, siempre que el cambio de uso no sea en detrimento del suelo y se acredite en el plan de manejo que el área a intervenir satisface esos objetivos, señalando específicamente el plazo y las labores agrícolas a ejecutar.

Posteriormente se dictó la ley N° 20.283 -Sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal-, cuyo artículo 1° establece que sus objetivos son la protección, la recuperación y el mejoramiento de los bosques nativos, con el fin de asegurar la sustentabilidad forestal y la política ambiental.

Su artículo 2°, N° 18, define el plan de manejo como el instrumento que, reuniendo los requisitos que se exigen en este cuerpo legal, planifica la gestión del patrimonio ecológico o el aprovechamiento sustentable de los recursos forestales de un terreno determinado, resguardando la calidad de las aguas y evitando el deterioro de los suelos. Además, el mismo numeral clasifica los planes de manejo en dos, de preservación -cuando tenga como objetivo fundamental resguardar la diversidad biológica, asegurando la mantención de las condiciones que hacen posible la evolución y el desarrollo de las especies y ecosistemas contenidos en el área objeto de su acción-, y forestal, cuando su objetivo sea el aprovechamiento del bosque nativo para la obtención de bienes madereros y no madereros, considerando la multifuncionalidad de los bosques y la diversidad biológica.

DL El artículo 5º prescribe que toda acción de corta de bosque nativo, cualquiera sea el tipo de terreno en que éste se encuentre, deberá hacerse previo plan de manejo aprobado por la CONAF y deberá cumplir, además, con lo prescrito en el decreto ley Nº 701, de 1974.

Luego, en sus artículos 15 y 21, en lo que interesa, señala que la corta de bosques nativos deberá ser realizada de acuerdo a las normas de ese cuerpo legal, sin perjuicio de aquéllas establecidas en la ley Nº 19.300, con los objetivos de resguardar la calidad de las aguas, evitar el deterioro de los suelos y la conservación de la diversidad biológica y cuando la corta de bosque nativo se realice con motivo del cambio de uso de suelos rurales establecido en la Ley General de Urbanismo y Construcciones, de la construcción de obras o del desarrollo de las actividades indicadas en el inciso cuarto del artículo 7° de esta ley, el interesado deberá presentar un plan de manejo que contenga, entre otras exigencias, los programas de reforestación, los cuales deberán realizarse con especies del mismo tipo forestal intervenido.

Finalmente, el artículo 1° transitorio prevé que en lo que no sean incompatibles con lo dispuesto en esta ley y en tanto no se dicten los nuevos reglamentos, mantendrán su vigencia los reglamentos dictados sobre la materia.

Ahora bien, el reglamento general de la ley N° 20.283, fue aprobado mediante el decreto N° 93, de 2008, del Ministerio de Agricultura, cuyo artículo 3° prescribe que toda acción de corta de bosque nativo obligará a la presentación y aprobación previa, por parte de la CONAF, de un plan de manejo forestal, el que deberá considerar las normas de protección ambiental establecidas en la ley. La corta o explotación de bosque nativo, excepto cuando se trate de cortas intermedias, obligará a reforestar o regenerar una superficie de terreno igual, a lo menos, a la cortada o explotada, en las condiciones contempladas en el plan de manejo aprobado por la CONAF, de conformidad a lo establecido en el decreto ley N° 701, de 1974.

De este modo, y a diferencia de lo establecido en el decreto ley N° 701, de 1974 y en su reglamento, la ley N° 20.283 y el citado decreto N° 93, de 2008, no contemplan dentro de la obligación de reforestar o regenerar, producto de la acción de corta o explotación del bosque nativo, la opción de sustituir dicha reforestación o regeneración por la recuperación de superficie para cultivos agrícolas. En cuanto al reenvío que hace este último texto reglamentario al anotado decreto ley, indicando que los planes de manejo deben aprobarse por la CONAF, ello debe entenderse sólo referido al aspecto procedimental regulado en el aludido decreto ley. 

Asimismo, debe considerarse que para determinar la naturaleza de los permisos de manejo que se pueden otorgar para la explotación del bosque nativo, debe atenderse a la regulación establecida en la ley N° 20.283 y su reglamento, siendo posible remitirse al decreto ley N° 701 sólo en los casos que la misma ley lo hace y en aquellas materias que sean consistentes con sus disposiciones. 

En consecuencia, de la interpretación sistemática de la normativa forestal invocada en los párrafos anteriores, resulta incompatible autorizar un plan de manejo de corta de bosque nativo para recuperación de terrenos con fines agrícolas, por cuanto dicho permiso no cumpliría con el objeto de proteger, recuperar y mejorar el bosque nativo para asegurar la sustentabilidad forestal y la política ambiental, por lo que la CONAF deberá adoptar las medidas que correspondan para dar cumplimiento a lo concluido en el presente pronunciamiento. 

Saluda atentamente a Ud.


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República